依据行业标准《城市快速路设计规程》(CJJ129-2009),快速路是在城市内修建的,中央分隔、全部控制出入、控制出入口间距及形式,具有单向双车道或以上的多车道,并设有配套的交通安全与管理设施的城市道路。北京快速路是城镇化和机动化相互依存、相互促进的产物,是在既有道路网骨架中逐步优化、提升道路等级而形成的系统性、全局性、网络化、功能复合的城市廊道。而当前“人本交通”、“绿色交通”的发展理念,引发了社会对国际同类城市“去快速化”经验的学习,以及对北京快速路未来发展的讨论。主张和反对快速路规划建设的声音并存,给决策选择带来了较大的影响和困扰。
研究团队试图从北京快速路的规划建设回顾、新时期遇到的问题、国际大都市经验以及去快速化的案例实践等方面进行解读,作为北京快速路发展的基础素材,抛砖引玉,听取社会各界对北京快速路发展的意见和建议,以便提出北京快速路发展的策略建议,促进北京快速路的可持续发展。
本期重点对快速路的规划建设历程进行回顾。
北京快速路系统是适应城镇化、机动化快速发展需求,应对城市布局的优化调整、空间功能的拓展,而逐步建立的“环+放射”的道路交通系统。
从建国初期对未来城市布局的探讨,至1953年、1957年、1958年总体规划方案,均未提及城市快速路体系。
建国初期,经过中外专家的研究论证,在诸多布局方案中确定了采用放射、环状路为骨架由中心向城外发展的城市布局,这也奠定了城市道路网“环+放射”布局的基础。在后续1957年、1958年总体规划方案中,在城市布局方面提出了“子母城”、分散集团式布局形式,把市区分割成几十个分散的集团,集团与集团之间是成片绿地,并在发展市区的同时,有计划地发展一批卫星城镇。为适应城市布局形态的调整,道路网系统也进行了优化调整,规划形成由二、三、四环与若干放射线组成的干线道路网络。
这一时期的城市道路有主干路、次干路和支路三种类型。全市最主要干道红线宽度为100-120米,环路为90-100米,贯通性全市道路和放射性道路红线为70-100米。
图2 1957年道路网规划方案
1982年的总体规划方案,沿用了上版总体规划中城市道路的分类,但考虑远期车辆和交通量的发展,借鉴国外机动化超前地区出现交通堵塞后修建快速路的经验,建议在道路远景规划中预留城市快速路系统。这一时期快速路虽然引起了各方人士的关注,但当时我们国家还没有实践经验,最终未达成一致意见,也未在道路网规划中明确表达,仅提出了预留可能性的建议。
在城市布局方面提出了“旧城逐步改建,近郊调整配套,远郊积极发展”的建设方针,在市区仍坚持“分散集团式”布局,提出了“中心大团”和十大“边缘集团”的方案。与城市布局相适应,道路网布局进一步优化,优化形成五环路,串联十大“边缘集团”,各“边缘集团”与中心区联系的干线道路不少于2条,并优化和局部调整了部分城市干道。
图3 1982年道路网规划方案
在这一时期,为了阻截穿越老城区车流、减少中心区交通压力,规划建设二环路,并提升等级为城市快速路。其中,1978年至1980年,为配合地铁环线建设了二环路北半环,由西便门至东便门,全长16公里;1987年至1992年,实施了“打通两厢、缓解中央”的行动,建成二环南半环,并对已建成的北半环进行改造提级为快速路,形成北京市第一条快速路,对于疏解进入老城的交通流起到了重要作用。同期,北京也完成了三环路、四环路以及若干放射线等主干路的全线或局部段的建设。
1992年城市规划方案在城市布局上提出了实现两大战略转移的方针,即把城市建设的重点逐步从市区向广大郊区转移,市区建设从外延扩展向调整改造转移。在郊区扩大卫星城的规模到20万至40万人,赋予相对独立的新城的含义。卫星城的建设从距市区较近的10至15公里处开始,由近及远逐步推进。明确了建立市区、卫星城、中心镇、建制镇四级城镇体系。
落实上述规划要求,并综合以下因素,该版城市规划明确提出了快速路系统方案。一是为促进道路交通与城市结构形态及土地使用规划相协调,强化中心城区与机场、城市重点发展区域、重要卫星城、重要风景游览区的快速联系。二是针对日益增加的交通需求,缓解交通拥堵,降低穿越老城的交通量。三是基于全市机动车保有量已达到38.4万辆、比1980年增长2.88倍、平均每年递增约14.5%的机动化发展态势,根据国际经验该发展阶段处于机动化飞速发展的初期阶段,借鉴国外同类地区快速路规划建设经验,前瞻预留快速路网体系。四是与过境交通的主流向一致,并处理好与郊区高速公路系统的衔接关系。综上,北京快速路系统采用了环路加放射路的格局,形成“四环八放射”的方案,主要放射干线在公路一环(五环)以内的市区段为城市快速路,以外为高速公路。规定快速路红线不小于80米。
图4 1992年道路网规划方案
改革开放以来,市场经济发展远超过规划预期,规划对土地高强度开发建设及其负面效应的估计明显不足,一些地区原有网络结构与土地使用功能不协调,出现了严重的交通问题。1998年,市规划部门开展了《北京市道路系统功能调整及加密方案》研究,针对快速路建设存在的环路快速路配套设施不完善、出入口间距不合理、环路之间缺少快速联络线、部分边缘集团与市区中心区道路交通联系薄弱的现状问题,从优化和增加对外快速放射路、增加快速路间快速联络线、优化环路与快速放射路和快速联络线的节点布局等方面对北京市快速路系统进行了优化,由1992年道路规划方案的“三环、八放射”快速路方案调整为“三环路、10条放射线和5条快速联络线”的系统方案。快速路规划总里程达到275公里,比1992年总体规划快速路网方案的208公里增加了67公里,快速路相交路口平均间距由6.25公里缩短至4.76公里。
图6 1998 年道路网规划方案
2001年,北京市快速路系统已建成了二环路、三环路,7条放射线,四环路已建成了总里程的约75%。快速路的发展问题突出表现在:一是快速路系统尚未成网,道路系统不健全,二环与四环路间规划的快速路联络线均未修建,系统衔接不畅,功能未充分发挥。二是快速路集散系统不完善,与环路平行的道路大多未实现规划,加剧了快速路的交通压力。三是快速路由主干路提升等级而来,提升等级后原形成的主干路系统功能被破坏,这种“占位性”缺陷现象较为严重,造成沿线出行被迫使用快速路。例如,约50%的出行在10公里以内的中、短距离出行需要通过快速路集散。四是,由于社会各方对设计标准的重视程度不够,导致在建设过程中存在着一些缺陷。例如,出入口间距、位置不合理,节点规划设计与实际需求不相符合等。针对这些问题,由北京市城市规划设计研究院自主开展了课题《北京市快速路系统规划研究》的研究,提出了快速路出入口、匝道、节点等相关设计标准建议,并对快速路的优化布局方案提出建议,为2004年总体规划编制中快速路网的规划提升提供了支撑和依据。
随后,2004年编制的总体规划,结合快速路的功能定位,对城市快速路系统的布局进行了进一步优化。强化了中心城区与北部、东部、东南部地区的快速联系,并优化了快速路与环路的衔接关系,形成“3条快速环路、1条高速公路环、17条快速路放射线和2条快速路联络线”的总体布局。快速路总里程达到517公里。
新时期,落实四个中心的功能定位与和谐宜居之都建设的发展目标,适应非首都功能疏解、完善分散集团式布局的需求,在2004版总体规划提出的“环+放射”快速路网基础上,支撑首都两翼、三城一区、新机场等重点功能区和重大基础设施建设,增加了若干放射线,并对部分放射线、联络线与环路,以及联络线与外部道路的衔接关系进行了优化。此外,规划范围由中心城1085平方公里拓展到城六区1378平方公里,快速路总里程达到654公里。
截至目前,对照新总规提出的快速路网方案,城市快速路的规划实施情况如下图所示,环路快速路已实现规划,部分快速路放射线未实现规划,未实现规划快速路共有约164公里,其中,117.5公里的道路有现状路,需要提级改造;46.5公里道路尚无路由,需要在各类规划中预留实施条件。统计情况如表1所示。其中,四环以内无新增新建快速路,四环、五环之间有京新高速、东坝大街、京良路局部段需要新增新建,其他新增新建快速路均位于五环外。总体而言,西北象限快速路网结构尚不完善,欠账较大。
图9 快速路规划实施情况
表1 快速路规划实施情况统计分析
快速路系统支撑了分散集团式的城市空间布局,大大降低了过境交通对老城地区的冲击。放射线途径边缘集团与外部高速公路相连,串联中心城区、边缘集团、新城以及沿线区域,形成市域范围的高、快速路走廊。边缘集团与同侧的二环路的距离约10-15公里,每个边缘集团至少有1条快速路与五环路衔接。快速路途径边缘集团后与外围高速公路衔接实现与新城的快速联结。2003年、2015年道路网运行的流量图说明,城市快速路网络有力支撑了各新城、边缘集团与中心城区及各重点功能区的快速的、大量的交通联系。
快速路系统是公共交通廊道、地下轨道交通的空间载体。除五环路外,几乎所有有路由的快速路道路走廊上,在快速路或辅路上均布设有公交线路,绝大部分走廊公交线路数量超过5条,八达岭高速、京通快速路等快速路走廊公交线路数量将近30条。目前在二环路、三环路、八达岭高速、京通快速路、广渠路、京开高速等高、快速路实施了高峰小时公交专用道,对于保障地面公共交通优先通行路权、提高地面公交出行的可靠性、提高地面公共交通的竞争力起到了至关重要的作用。未来,将依托放射性的快速路,加大高峰时段公交专用道的设置力度,将形成20余条高峰小时快速走廊,将有助于转变出行方式,是落实公共交通优先战略的重要抓手。
图12 快速路与公共交通线路布设示意图
此外,在快速路走廊上,占总里程约80%的快速路走廊也是规划或现状城市轨道、区域快线的敷设廊道。
建国初期,综合论证确定的放射路、环状路为骨架由中心城向外发展的城市布局决定了城市道路的发展布局。在城市建设过程中,中心城区的积聚产生了较强的向心性,带来了交通拥堵、配套不足等一系列问题。为解决单中心的城市发展问题,北京市提出了分散集团式布局以及发展卫星城的城市发展方向,但向心性的发展并未根本改变。“环路+放射状”的快速路网布局承担了周边新城、边缘集团与中心城区的骨干联系,并通过环路阻截外部穿城交通,大大降低了对老城的干扰和影响。
在新时期,伴随非首都功能疏解,北京两翼建设,城市发展的反磁力增强。城市发展正由“单中心”向“多中心”的分散集团式布局转型,各中心间、以及各中心与分散集团的联系,仍需要由轨道交通、快速路等多交通方式实现快速链接。
北京市“环路+放射线”的网络化、系统化的快速路骨架系统基本稳定,环路、放射线道路的链接功能支撑和适应了城市的发展。
环路主要功能为:二环路,位于老城外围,阻截车辆穿越老城,降低老城道路交通压力;三环路、四环路位于中心城的中部,是联系中心城居住、商务、科教、文化和交通枢纽等区域的重要交通集散通道,兼具有快速疏解穿城的过境交通功能;五环路主要功能是疏导外围过境交通,联系边缘集团。
放射线道路功能梯度递减:将17条快速路放射线和2条快速路联络线按照服务对象、服务方位的不同划分为几组交通廊道,每组交通廊道与环路联系的数量由外向内逐渐递减,每个廊道方向至少有1条与二环路相接,与三环、四环衔接的方式及分布视土地利用情况而定。这样既能保障外围组团与中心城区的联系,又能降低对中心城区的影响。
二环路快出慢进:为减弱交通流对老城区交通系统的冲击,与二环路衔接的快速路通过入口流量的调控实行快出慢进,控制进京方向交通强度,快速疏散出京方向交通流量,减少对老城脆弱交通系统的冲击。
| 快速路功能由单一交通功能走向复合廊道功能,使用上由粗放型走向集约化利用。 |
北京快速路是在城镇化和机动化发展的过程中逐渐探索而形成的道路系统。在1992版城市规划之前的历版城市规划中,尚未出现快速路的规划等级。1992版总体规划以及后续城市规划中提出的快速路系统大都是在规划的干路体系中提级干路而形成快速路。由于快速路是封闭的、控制出入的道路系统,而已建成的干路系统形成了对沿线的交通服务功能,如何既能适应区域快速路的功能,且兼顾沿线需求,同时兼顾老城的景观,快速路的建设采取了主辅路的形式,主路为快速路功能,辅路为主干路、或者次干路,这也导致了快速路走廊的红线普遍较宽。
在新时期,伴随出行需求剧增、交通发展战略转型、交通工具的革新,以轨道交通为骨架、以公共交通为主体的公共交通优先发展战略得到社会各界共识。快速路由于规划实施率(包含已实现和有路由两种情形)相对较好、运行条件相对较好,而成为城市轨道交通、区域快线、地面公共交通等公共交通的敷设廊道。沿快速路的复合型交通走廊功能日渐显著。
| 重点功能区和重大基础设施建设,对快速交通产生迫切需求。 |
在新时期,三城一区、北京两翼等重点功能区,以及新机场等重大基础设施的建设,对快速交通产生了迫切的需求。各级政府高度重视,从人力、物力、财力、政策等各方面提供保障,加速了支撑上述地区的快速路网建设。广渠路、京雄高速、新机场高速、北清路等一批快速路正在规划建设过程中。
快速路与沿线用地开发的时序不协调,用地开发的力度大大超过快速路的建设力度。快速路由市交通主管部门从全市性、系统性、全局性、迫切性和民生角度出发,制定快速路的建设计划方案。而用地开发往往由各区政府在上位规划的指引下统筹实施。两者的建设时序不尽相同,快速路的建设时序和进度往往滞后于用地开发的时序。截至目前,尚有约164公里的快速路需要提升等级或新增新建。而根据规划用地实施情况评估,约90%的建设用地已实现规划。
此外,在用地开发及使用过程中,由于监管力度、广度和深度不严,存在着建设用地退线不足、建筑侵入道路红线、建筑占用防护绿地等现象,因基础设施建设的“邻避效应”,沿线居民强烈反对这些路段的建设。例如,姚家园路西大望路至五环段,在社会稳定性风险评估过程中,14个沿线小区的居民以建成后的噪声、空气污染为由,反对高架桥设计方案,相关职能部门协调无果后,项目处于搁置状态。
同时,由于历史遗留,快速路沿线的拆迁成本较高,按照沿线用地开发的拆迁成本测算,用于快速路建设的总成本中,拆迁成本约占90%。
虽然快速路的建设确实存在着上述问题,但北京的快速路不仅仅是机动化的快速路功能,更是复合型的城市交通廊道和通风走廊,是从全市性的、系统性的、全局性的布局而做出的总体安排。在城市新建地区应预留快速路和防护绿地空间;在建成区即使因各种原因,当前无法修建,也应保持快速路的廊道,进行必要的控制,避免因时序的不同而造成建设用地开发的蔓延和快速路廊道红线的被侵占。
高峰期间,包含快速路的城市道路确实呈现常态化的交通拥堵,但不能因此而忽视快速路的功能和作用。
图13 高峰期间快速路交通运行情况
(来源:百度)
从城市功能布局来看,沿环路向外扩展的用地布局需要“环路+放射线”的快速路布局。三环、四环附近的科教、商务功能分区,以及边缘集团和新城卫星城的布局,需要快速路系统的支撑。二环路兼具有阻截穿越老城交通,降低交通对老城影响和疏解过境交通的多重功能。
从北京的道路网布局来看,呈现“东西不畅、南北不通”的体系结构,南北向缺乏贯通的、连续性的干路系统,需要通过放射线与环路疏解穿城交通;东西向虽有贯穿的长安街、广渠路等主干路系统,但沿线相交道路过多,通行效率不高,临近的环路快速路也承担了部分东西向的过境交通功能。
从服务的时段来看,快速路对城市的交通服务是全天候的,早晚高峰期间的交通量约占全天的30%-40%。平峰期间也承担着各分散集团间及其与机场枢纽等重点区域的快速联系。同时,伴随城市功能重组和第三产业发展的多元化,城市的交流、交往出行日渐增加,全日非高峰期间的出行量大幅增加。例如,朝阳区和海淀区间的全日出行分布中,早晚高峰的“峰值”已不显著,平峰期间的每小时出行量接近高峰“峰值”的70%。
从发展历程来看,快速路基本沿着干线道路提升等级而来,已基本形成由主辅路、公交走廊、地铁走廊、工程管线走廊等组成的复合型廊道。在“京通快速路+高峰公交专用道”组成的快速公交走廊实践的基础上,新总规已强调并推广该类模式,在高速路、快速路组成的高快速路廊道上,开辟高峰期间公交专用道,落实公共交通优先战略。此外,高快速路廊道也是轨道交通、区域快线的重要的走廊。因此,快速路的功能已由小汽车主导功能向公共交通主导功能的转移,体现了不同时期和发展阶段对快速路廊道使用功能的优化和提升。
综上,不应因高峰期间快速路的交通拥堵而否定快速路的作用。关于高峰期间快速路的交通拥堵,基本上“逢交叉口和出入口必堵塞”。应深入分析其原因,寻求系统对策。例如,大力发展沿线可替代的、便捷的公共交通(含轨道交通),弥补沿线和相交道路尚未规划实施的历史欠账实现微循环畅通,优化出入口和节点交通组织,提升交叉节点的组织能力和效率,总体上提升快速路廊道的组织效率和服务水平。
快速路道路红线宽、车速高、交通流量大,6-8公顷的一般立交,10公顷甚至更大规模的立交确实可能对城市沿线造成一定的分割。在新建地区,在规划阶段,快速路宜沿功能组团的外围边缘布设,建设项目应处理好与快速路的关系;在设计阶段,宜进行快速路沿线及交叉口的城市设计,将快速路功能与沿线景观、风貌相融合。
在已建成地区,宜对快速路沿线进行更新改造与功能设计,强化带型空间的城市设计,促进沿线空间与城市功能融合。对于已形成成片功能组团且联系紧密的地区,宜强化交流交往功能。例如,北四环途径中关村地区,沿线已形成交流、交往频繁的功能区,且道路局部段为下穿式道路,可进行上盖方式的研究论证,机动化功能从地面下方通过,上盖后地面空间用于交流、交往公共空间,提升科技创新交往的活力。
| 北京快速路,有啥不一样--特大城市快速路规划实施特征对比分析。 |
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参考文献
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9.叶以农,林静,尹卫国. 引导北京城市快速路系统合理布局. 中国建设报. 2009年4月2日.