(1) 以生态价值高低为依据,科学划分自然保护地类型。
针对我国类型多样、体系繁杂及一区多名的自然保护地建设乱象,急需以贯彻生态文明思想为导向,从自然生态系统原真性、整体性和系统性的角度入手重构自然保护地体系。应按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,以自然保护地生态价值高低为依据,建立以国家公园为主体的三级三类自然保护地类型体系(图3),具体包括国家公园、自然保护区与自然公园3种类型。其中,国家公园是保护等级最高,具有全球价值、国家象征与国民认可度最高的保护区域;自然保护区是指典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区;自然公园则指重要的自然生态系统、自然遗迹与自然景观,以及具有生态、观赏、文化与科学价值的可持续利用区域,主要涵盖森林公园、地质公园和湿地公园等各类自然公园。在三级三类自然保护地体系确立的基础上,应进一步研究制定《自然保护地评价标准》《国家公园划建标准》等评价标准体系及自然保护地遴选、设立的法定程序。应确立国家公园在自然保护地体系中的主体地位,在总结目前10个国家公园体制试点经验的基础上,通过严格的标准与程序,划建国家公园,遴选并设立自然保护区与自然公园。
(2) 以生态系统完整性为原则,整合优化自然保护地范围。
自然保护地体系重构与体制建设必须彻底解决一区多名、空间交错与重叠的矛盾,按照三级三类的分类要求,从生态系统完整性角度出发,打破行政区划壁垒,按照保护等级高低,低级别服从高级别的原则,整合交错重叠的自然保护地,归并优化相邻的自然保护地。对于确定为国家公园的自然保护地,不再保留或设立其他保护地类型,确保各类自然保护地一地一名、空间边界清晰及管理权限明确(图4)。
(3) 以生态空间保护为前提,编制自然保护地空间规划。
在现有的自然保护地规划编制体系中,各部门从自身管理权限角度出发,通过制定各类规划编审规范与标准,开展各类自然保护地的规划编制、审批等业务管理工作,如环保部门的《国家级自然保护区总体规划大纲》、住建部门的《风景名胜区总体规划标准》和林业部门的《国家级森林公园总体规划规范》等。在生态文明建设背景下,应充分落实国家关于国土空间开发保护的总体要求,以生态空间保护为前提,由国家公园管理局统一规范、完善各级各类自然保护地规划编制标准要求;以“多规合一”为目标,依据各层次的国土空间规划,重新编制自然保护地体系规划及国家公园、自然保护区、自然公园等各级各类保护地规划。
(1) 可进可退、分级管理。
以全面实现自然资源治理能力现代化、统筹山水林田湖草系统治理为目标,理顺“多头管理、部门分治”的制度障碍。一方面,通过制定自然保护地政策、制度和标准规范,明确自然保护地的设立、晋级、降级、调整和退出规则;另一方面,在中央层面的国家公园管理局对全国自然保护地进行统一管理的基础上,构建自然保护地分级设立、分级管理体制;按照自然保护地生态系统保护层次与等级高低,对应三级三类自然保护地类型体系,实行中央直接管理、中央与地方共同管理、地方管理3 种管理模式( 图5);对于需多职能部门协调共议的自然保护地相关管理内容,可由国家公园管理局牵头,启用部际联席会议制度,统筹协调各项工作。
(2) 产权界定、权责对应。
全面准确地摸清各类自然保护地内自然资源的所有权与使用权情况,是重新界定自然保护地内各类自然资源资产的产权主体、实现自然保护地统一管理的基本前提,也是自然资源管理部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的重要基础性工作。因此,对不同形式的自然资源实行差别化的管理方式,如对于全民所有的自然资源,应明确其代行主体及其权责内容要求;对于非全民所有的自然资源资产,可通过协议管理方式明确管理权责。
(3) 明确规则、分区管控。
未来我国自然保护地的关注重点必然会由“怎么建”转变为“如何管”,按照上述三级三类的自然保护地类型划分要求,通过合理的规划分区,宜对各类自然保护地采用差别化的管控措施。其中,对于国家公园与自然保护区,原则上在绝对保护区或核心保护区内除必要的科学研究活动外应禁止其他人类活动,而在规划确定的一般控制区(自然风景观光区、旅游娱乐区等) 内应适当限制人类活动;对于自然公园,原则上按一般控制区要求进行管控。
从自然保护地的功能定位看,无论是国家公园、自然保护区还是自然公园,作为全民共享的生态型公共产品,应充分体现其公益性而非营利性,强调保护为基、永续发展理念,创新全民共享机制。一方面,让全体国民拥有享用自然保护地生态价值的基本权益;另一方面,以自然资源资产价值和资源利用生态风险评估为前置条件,以提供高质量生态产品、保护自然保护地内原住民的合法权益为导向,合理界定各类自然资源产权主体的权利和义务。此外,在对行政管理主体进行统一管控的基础上,探索以政府财政投入为主的多元化资金保障制度,鼓励社会资本通过特许经营的方式参与自然保护地的部分经营管理活动,合理分配特许经营收益,构建管理主体、产权人、特许经营主体和原住民等多元主体“共保、共建、共享”的自然保护地永续发展机制。
应充分认识到良好的生态环境是最普惠的民生福祉,以“共抓大保护、不搞大开发”为导向,对各级各类自然保护地实行最严格的生态环境保护制度;建立“天空地”一体化监测网络体系,通过信息化技术管理手段,全面掌握自然保护地内生态系统的动态信息,科学精准评估和预警生态风险,同时对自然保护地内的资源开发利用与设施建设等一切人类活动进行全面监控;完善行政管理主体的评估考核制度,以各类自然保护地管理与保护成效作为党政干部综合评价责任追究、离任审计的重要参考依据;常态监督、严格执法,定期开展自然保护地监督检查专项行动,对破坏生态环境与自然资源的各类违法行动,应按照自然保护地相关法律法规等规定进行严肃处理;加快推进自然保护地相关法律法规的“立、改、废、释”工作,完善自然保护地法制体系建设,修改完善自然保护区条例,推动制定出台《国家公园法》或《自然保护地法》,同时制定各类自然公园的相关管理规定。