1.积极借鉴世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系管理分类的经验
世界自然保护联盟(IUCN)是自然保护领域的权威国际组织,尤其是在保护区管理分类标准、保护区规划建设和提高管理水平等方面,在全球做了大量的工作,积累了丰富的经验和专业理论知识。世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类依据保护区管理目标的不同配置和优先次序进行分类,这种管理分类方法能够为一个国家确定优先发展和支持的保护区提供依据,对我国具有借鉴意义。然而,仅仅依据保护区的保护对象来确定支持重点,而不考虑保护区的管理目标和发展方向是不科学的。因为世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类系统在实践操作过程中具有一定局限性,如管理类型比较复杂、容易混淆,各类型难以准确界定,有时一个类型包含在另一个类型之中,最为重要的是与我国自然保护地的实际情况不对等,因此建议不完全复制而是采取择优补短的借鉴模式。
我国目前既有的国家级自然保护地主要有国家级自然保护区、国家级风景名胜区和国家沙漠公园等类型,依据不同类型的分头管理现象在我国已有几十年历史,形成了各自的内涵特色和管理方法。目前,要依据管理目标重新对其进行科学分类,只有在深入挖掘其各自内涵特色的基础上进行概括总结,才能构建出具有我国特色的可行的管理分类系统。
我国既有的国家级自然保护地是依据保护对象的重要程度和资源属性进行划分的。由于原有管理机构不统一造成管理目标类似却又被分割为不同类型的自然保护地,同一类型的自然保护地又存在资源保护优先等级和管理目标等级不同而采用“一刀切”的极端管理手法,出现了一系列的问题,进而影响对其的科学保护与利用。例如,我国有些国家级自然保护区由于采用完全杜绝人类干扰的管理方式,造成一些需要人为干预的生态系统或物种得不到适当管理,一些在管理目标能够保持安全的情况下可以适度开展资源利用和生态旅游活动的保护区却受到政策制约。又如,我国有些国家级风景名胜区因盲目追求经济利益而造成过度开发利用,一些应当得到严格保护的区域却未能制止开发建设。因此,为了科学起见,将最常出现矛盾的国家级自然保护区和国家级风景名胜区两个类型的资源保护优先等级与管理目标等级以两级为主,其他以一级为主,这样才能更加科学地指导其依据管理目标进行分类。
(1) 资源保护优先等级分析。
通过对国家级自然保护地的资源保护对象和资源属性进行深入分析,确定其资源保护优先等级,其中国家级自然保护区等级以一级、二级为主,国家级风景名胜区等级以三级、四级为主,国家级森林公园和国家级地质公园以五级为主,其他保护地以六级为主(表1)。
(2) 管理目标等级分析。
通过对国家级自然保护地的既有综合性管理目标、实际保护目标、实际利用目标和公众游憩控制目标进行深入分析,确定其管理目标等级,其中国家级自然保护区管理目标等级以A级、B级为主,国家级风景名胜区等级以C级、D级为主,国家级森林公园和国家级地质公园以E 级为主,其他保护地以级为主(表2)。
通过以上对我国各类型国家级自然保护地既有内涵特色的深入分析,确定其资源保护优先等级和管理目标等级,这两个在等级对应类型上基本是呼应的,这些等级的划分为我国自然保护地体系管理分类提供了基础依据,基本形成了具有我国特色的四大主要管理分类。
首先,将资源保护优先等级为一级和管理目标等级为A级的、以国家级自然保护区为主的自然保护地划分为管理目标最高级,称之为国家自然严格保护区。
其次,将资源保护优先等级为二级、三级和管理目标等级为B级、C级的,以部分国家级自然保护区和国家级风景名胜区为主的,以少量的国家级森林公园、国家级地质公园、国家湿地公园等为辅的自然保护地划分为管理目标第二级,称之为国家公园。
再次,将资源保护优先等级为四级、五级和管理目标等级为D级、E级的,以国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园为主的,以少量国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋特别保护区等为辅的自然保护地划分为管理目标第三级,称之为国家自然特别保护区。
最后,将资源保护优先等级为六级和管理目标等级为F级的,以国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋特别保护区、国家沙漠公园为主的,以少量国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园等为辅的自然保护地划分为管理目标第四级,称之为国家自然可持续利用保护区。
积极借鉴世界自然保护联盟(IUCN)保护区管理分类的优秀经验,同时立足于我国自然保护地既有内涵特色,由资源保护优先等级和管理目标等级衍生管理分类为基础依据,确定我国自然保护地体系管理分类的主要目标和相关操作内容,并根据以往各类型自然保护地的管理经验和实践规划,如《自然保护区分类管理技术导则》( 征求意见稿)、《风景名胜区规划规范》等进一步细化对应的基本指标,增强操作性和执行性( 表3,表4)。
(三)管理分类与现有国家级自然保护地类型的对应关系
按照新的管理分类方法,对纳入自然保护地体系内的国家级自然保护地就不一定都属于国家公园类型,也可能对应为四大管理类型中的任意一个。与此同时,在原有管理机构不统一的行政体系下,区位邻近、管理目标相似却被划分为不同类型的国家级自然保护地,可以将其归并整合为一个管理分类类型,从而保持整块区域生物多样性保护的完整性。总之,我国现有国家级自然保护地类型与这个新的管理分类类型可以理解为两条轴线上的分类,并具有相对应的关系(图4)。两条轴线的分类模式在初期是可以并列存在的,但最终采取以管理目标划分的科学模式,使国家级自然保护地能够依据对应的管理目标确定相应的管理政策、措施等,从而能够更加科学、有效地进行保护与管理,并与世界自然保护联盟(IUCN) 保护区管理分类接轨。