1、社会经济发展由要素驱动转向创新驱动
21世纪以来,随着城市化、全球化和现代化进程的不断深入,城市对高水平创新活动的承载与集聚作用越来越引起世界范围内的广泛关注。联合国2030可持续发展目标中,将创新与投资和基础设施并列,共同构成经济可持续发展的核心目标。2018年诺贝尔经济学奖获得者保罗·罗默在其研究中也揭示出内生式创新对经济增长提速的关键作用[1]。他通过总结我国深圳特区经济腾飞的案例发现,快速城镇化背景下的经济快速发展主要来源于具有较高科学技术水平的人力资本在城市汇聚,为创新发展提供基础。
进而,他提出城市应当集聚和承载更多创新活动,营造利于创新互动、交流与合作的环境,以推动创新思想的萌发和传播[2]。创新驱动发展是相较于传统的要素驱动、投资驱动而言,是更为高级和高效的发展方式[3-5],作为我国国家战略之一,其正成为我国城市发展的主要推动力量,并有效保障了社会经济的均衡高效发展[6]。
2、城市建设发展由外延扩张转向紧凑高效
经过近40年的快速城镇化发展,我国城市建设发展的总体态势已逐渐从以外延扩张为主导转向为发展内涵的优化与提升[7]。为保证城市内涵式发展的稳步进行,2016年以来,我国各城市陆续出台相关政策,以进一步健全节约集约用地制度,盘活建设用地存量,提高土地利用效率[8]。
城市更新作为优化土地资源配置,完善城市功能的重要举措,其实施模式也随着社会经济发展而向不同阶段演进,呈现出从建成环境的拆旧建新,向注重延续城市文脉、更具可持续性的城市再生(Urban Regeneration)方向发展[7]。
3、创新经济活动与建成环境更新日益契合
全球主要城市的内城在1970年代末已基本完成去制造业化,进入21世纪,其又迎来以创造性、技术密集型的创新产业带动为主的再产业化[9],而这一发展路径近年也在我国主要城市群和部分省份的中心城市中陆续显现[10]。再产业化一方面吸引更密集的全球化要素在内城集聚,并在与本土要素相互影响和作用的过程中,不断引起产业组织网络和空间组织模式的重构。
另一方面,资本和技术人才不断涌入,形成新空间需求,也推动着中心城区存量空间的更新与品质提升,使其发挥出承载创意创新活动的独特作用。“创新”和“更新”成为紧密联动的城市发展驱动要素,促进社会经济发展走向新轨道,既保证了旧城和老社区文脉延续、活力再生,也促进了经济发展、居民就业和福利保障水平的提高[11]。
1、创新活动的空间需求特征
创新驱动发展的背景下,区域竞争优势的提升越来越依赖于其所容纳的创新生态系统[12]。创新生态系统的构建有利于促进技术与创新支配地位的形成[13],不同层级、不同类型创新生态系统的协同发展也能够有效推动创新要素的统筹整合,促进城市产业转型和提高城市创新能力[14]。然而,创新并不是孤立事件,创新活动与其所处的区域环境之间存在着千丝万缕的联系[15],创新生态系统的健康发展离不开区域要素的有效支撑,而支撑创新发展的区域要素通常包含三个核心维度—基础设施、人力资本和营商与创新环境(表1)。
创新产业发展进程具有较为明显生命周期特征,大致分为概念期、雏形期、种子期、早期、增长期和上市成熟期六个阶段。各阶段的创新研发重点、资本支撑形式以及与区域创新网络的互动模式都具显著的差异性(图1、2)。
表1 创新生态系统的支撑要素[16]
在创新企业的概念期、雏形期和种子期时,业务活动在于关键技术攻关和产品初始创意开发,研究和设计人员需要频繁的面对面交流,同时由于资金特别有限,业务空间的成本也成为敏感要素。
在创新企业的早期和增长期时,业务活动转向研发、融资和市场拓展的面对面交流并重,随着资金逐渐宽裕,企业可在更大范围内选择中高档租金、对业务全流程更好的区位和空间。
在上市成熟期时,创新企业已成长为区域化乃至全球化企业,内部不同的层级在区位选择上也会带来分化(见表2)。
表2 上市成熟期创新企业不同职能部门的联系网络、功能和区位选择差异
注:作者依据企业访谈自绘
2、存量空间对创新活动空间需求的响应
英国未来城市发展机构《创新场所的逻辑》报告通过对13国家的多个创新空间进行对比分析,发现大部分创新空间产生于城市中心的存量地区(图3)[16],这揭示出经过更新活化后的中心城区存量空间更能够与处于创业孵化、加速成长阶段的创新企业的空间需求相契合。而究其原因,则可能是中心城区存量拥有交通区位、成本和建成环境等多方面的优势。
图3世界各典型创新区空间特征示意图[16]
交通区位优势。区域尺度上,大都市连绵区内中心城区的存量空间由于处于城市快速交通网络和信息网络的节点位置,能够有效联系各城市节点,形成大范围的创新和产业链网络,吸引和容纳创新要素的集聚,因而逐渐成为创新企业集聚的核心地带,典型的如大伦敦地区的东伦敦科技城以及纽约的“硅巷”等;城市尺度上,中心城区存量空间依托发达的城市交通网络和与城市中心的空间临近,既能够充分接收CBD的辐射带动,又能够与近郊产业园区中的高新企业产生广泛联系,故而成为创新企业尤其是初创企业选址的首要目的地,典型的如巴塞罗那22@街区、伦敦国王十字街和旧金山市场街南区等。
成本优势。土地成本方面,中心城区存量空间多为旧民居、旧厂房,相比于城市中心其他已开发区域而言,租赁成本相对低廉;运营成本方面,中心城区存量空间由于临近城市商业中心,配套产业相对完备,因而有能力利用外包非核心业务、集中采购、缩短采购环节、建立战略合作关系等手段减低企业运营成本;交易成本方面,中心城区存量空间中的创新产业能够充分利用临近城市政治中心、信息中心、商业中心、就业中心和文化中心的优势,采取紧密联系职能部门、充分了解市场信息、减少中心环节、扩大交易渠道等措施,达到降低企业运行的制度性成本和交易成本的目的。
建成环境优势。建筑形式上,存量空间的开间、进深和层高条件较好,更契合创新公司对于空间利用的需求;需求导向上,由于存量空间建成环境本底的可塑性较强,创新企业可对原有空间进行改建或改造,以营造出更符合自身需求的建成环境。
1、演进基础:“简单经济平衡”的大拆大建和“创意产园区”的泛滥
在城市更新发展初期,我国的城市更新多处于以满足当期“土地经济平衡”的1.0初级阶段。通过工业用地的收储开发或危旧房、城中村连片改造等方式,开展土地整备,提高开发强度,并嵌入办公和商业功能,在提升人居环境质量的同时,增加住房供给和就业机会。
但由于缺乏与城市产业发展和空间战略布局等有效联动,往往造成城市服务配套和基础设施过载的被动局面。如传统拆除重建型城市更新单元的容积率一般高于5.0,其中以旧商业区改造与工改商住容积率最高,通常在8.0以上,拆建比在1:2-1:4之间。而旧住宅区改造、工改居、城中村改造等以居住为主导的城市更新,拆建比通常在1:2-1:3之间。
这也就意味着,城市更新地区基础设施的需求通常会提升至少至两倍以上。而与之相对应的是,虽有部分城市更新单元配建教育设施、保障性住房、地下停车场等基础设施,但如道路交通系统、给排水系统、环境卫生系统等工程性基础设施以及医疗卫生、城市行政管理等社会性基础设施功能则仍然依靠城市原有基础设施体系进行供给,从而导致交通拥堵、就医困难、内涝等城市基础设施承载能力不足的现象时常发生。
近年来,随着我国在城市更新实践引入创意产业发展要素,城市更新进入2.0时代。旧厂房、老街坊通过“三个不变”、微改造等形式,逐渐向文化、创意、设计和餐饮服务等功能转换[17]。从延续城市文脉、留住城市历史记忆的视角来看,城市更新2.0固然能够发挥较大作用[18]。
但从经济发展的视角来看,城市更新2.0对于经济发展的推动作用却相对有限。如,英国是最早将创意产业发展上升为国家战略的国家,但其2008-2014年国内增加值(Gross Value Added,GVA)数据表明(见表3),若不计入IT和软件服务业,其余7类创意产业的经济总量仅占2014年全国GVA的约3%,经济增长贡献并不显著[19]。
Hutton等学者的研究也表明,创意产业的创新产出相较与传统企业的创新部门而言并没有显著提升[11, 20]。而且,随着更新地区的知名度提升和租金上扬,作为创意产业集聚核心因素的低成本优势会逐渐丧失,创意园区往往演变成为休闲、餐饮等生活性服务业的集聚地,从而对地方经济发展和产业结构调整的促进作用变得更为有限。
表3 2008-2014年英国创意产业的GVA[19]
2、新趋势:创新资产、产业、土地政策和基础设施的多角度协同导入
城市是科技创新活动的主要载体,也是各类型创新要素的集聚地。创新要素按周转周期差异,可分为固着性创新要素和流动性创新要素,其中固着性创新要素主要包含研究机构、交通枢纽、商业中心等短时期差异较小的创新要素,而流动性创新要素则是指资本、人才等具有跨区域、跨部门流动性的创新要素。
两种类型创新要素互为因果,相互促进与制约,具有优越区位条件、良好基础设施以及研究性机构集中的地区易于吸引创新人才与金融资本等流动性创新要素的集聚,而资本、人才等创新要素丰富的地区也会引起基础设施和研究机构等固着性创新要素的投资增加与优先布局。近年来,随着地方政府创新意识的持续增强,在推进城市更新的过程中越来越关注对创新要素的有效吸引与承载,即在推进和保障固着性要素有序发展的基础上,强化对流动性创新要素的吸引与沉淀。
例如,广深科创走廊规划(图4)构建了以空间组织模式为支撑,多角度协同导入的总体框架。即通过对创新人才规模、产业基础、专利数、交通网络发达程度、创新机构分布等多元化数据集成分析,识别勾勒出“一廊十核多节点”空间格局。并在此基础上,确立了创新人才、创新产业、创新机构、基础设施、创新支持制度等多角度协同导入的顶层设计。
又如产业导入方面,广州思科智慧城通过引入思科和碧桂园两家世界500强上市公司作为项目联合开发运营商,依托其优势资本、技术和运营管理的支持,迅速发展成为颇具规模的创新产业集群,园区成立半年之内便有总投资约989亿元的45个项目签约落户。土地政策方面,深圳、广州、东莞等城市相继提出新型产业用地(M0)政策以提高工业用地利用效率和提供低成本、高品质的创新产业空间。相比于传统的工业用地而言,M0用地具有更高的开发强度,容积率能够达到3.0-5.0,能够充分降低创新型企业用地成本。
此外,M0用地也允许开发企业配置一定比例商业办公、配套性住宅和公共服务设施用地,以满足创新型企业多样化需求,提升创新产业空间品质。基础设施方面,如东莞滨海湾新区强调高铁、城际轨道、城市轨道和高速道路等交通基础设施的导入,构建“一核三轴”主干交通网络、“4高6快”道路交通和“3高2轨3城际”轨道交通网络,以加强内部交通和与广州、深圳等区域中心城市的联系,推动区域快速发展(图5)。
图4 广深科创走廊
图5 滨海湾新区综合交通规划图
“双新联动”是我国当前城市经济转型和品质化发展的必然趋势。然而,现阶段城市更新进程中创新经济的空间规律尚未探明,支撑社会经济环境更可持续发展的更新规划、建设模式也尚未定型。笔者认为,可遵循“实证规律把握—规划设计要素总结—制度设计”的总体研究框架(图6), 深入开展相关理论的探讨和规划建设实践的探索。
图6 “双新联动”空间规划的总体研究框架
1、以多角度实证比较研究揭示发展规律
一是探索城市更新地区创新产业和其他类型的生产性、生活性服务业的集聚模式,包括彼此间的知识溢出、产业链联系、相互促进或冲突机制等。在城市更新地区,创新企业会挤出空间载体上原有经济活动,并嵌入本地设施网络、社会网络、创新网络、产业网络等联系网络,与相关经济活动发生广泛联系。在这样一系列“挤出-嵌入-联系”的活动中,必然会引起区域供需关系、竞争关系、创新网络联系等重构,从而对城市经济社会产生深远影响。
二是探索因创新产业嵌入更新地区,而导致的人口规模与构成的发展与重构的相关效应。创新产业的嵌入导致地区人口的规模、收入水平、年龄结构、性别结构、偏好、受教育程度等发生改变,引起社会两极化、社会分隔、新城市贫困、农民工等城市社会重构的现象。以此同时,社会重构也通过对供需规模和结构的影响,引起城市经济重构和空间重构。
三是探索由于经济重构与社会重构所导致的城市空间组织模式演进的新趋势。社会、经济活动的发生发展均离不开与之相匹配的空间载体的支撑。经济与社会的重构必然会导致短时期内空间载体的供需失衡,因而探寻与由于创新产业嵌入引起的经济、社会连锁反应所匹配的空间组织模式及其演进趋势与规律至关重要。
通过对经济、社会与空间重构的影响效应以及各维度间的相互作用进行分析,梳理出“双新联动”发展的效应分析框架及其内部作用机制,并以此为基础构建“双新联动”动态变化模型,指导“双新联动”空间规划发展。
图7 创新产业嵌入的影响效应分析框架
2、构建更科学的机制安排和政策工具包
一是更精准的土地使用权益安排。分析不同创新企业、创新产业集群的生命周期特征,构建区域产业更新发展数据库与阶段性发展脉络谱系,并以此为基础探索更为精准、更为契合创新产业发展规律的土地使用权益安排。
产业生命周期理论认为,每一个产业都有一个产生、发展和衰退的过程,可划分为形成期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段,产业的空间需求随着发展阶段的变化而变化。在特定城市空间范围内,不同发展阶段的各类型产业(产业集群)由于空间需求的特征不同而表现出土地利用效率差异性变化特征。如处于形成期和成熟期的企业由于生产规模的扩大而面临用地紧缺的局面,而成熟期和衰退期的企业则可能出现土地利用效率水平下降,生产空间闲置的情况。
因此,在土地资源极其紧缺的城市更新区域,合理配置土地资源以有效促进各产业有序发展显得尤为重要。政府部门可以通过统筹分析现有产业以及规划发展产业的周期性特征,构建产业更新发展数据库和产业发展图谱,并以此确定土地出让年限、土地出让类型、收益分配类型、更新主体、土地用途范围管控等多方面的土地权益安排,以有效保障经济发展的有序进行。
图8 “双新联动”的土地使用利益安排分析框架
二是合理的更新可行性论证机制。通过构建城市更新模型,识别出城市更新进程中制度性交易成本的关键分布环节,进而更为精准地评估、预测城市更新的效应与可行性。传统的城市更新收益性分析通常只包含会计成本与收入,而较为忽视或错估制度性交易成本以及城市更新项目的外部性,导致更新主体对城市更新的效应与可行性的判断产生偏差。
如,在城市更新过程中提高部分地块的容积率,增高建设高度的同时,社区的采光、通风、视廊等均受影响,但在成本测算过程中往往忽略了这些方面的外部性;城市更新项目重新界定产权过程中,也会由于产权转变所产生的补偿金、土地出让金差额、招拍挂的不确定性等产生交易成本[21]。
三是形成“创投+物业开发”联动的资金筹措机制。鉴于大部分创投机构资本实力雄厚和资金链稳健,探索创投与城市更新资金的筹措的协同整合机制以及统筹管理机制,保障城市更新的有序稳定推进。例如,清华科技园区通过“自由基金+管理基金+参股基金”的创投基金构成模式,为园区企业提供覆盖种子期、天使期和Pre-A轮等多阶段的资金支持。
3、推进规划设计创新与实施示范实践
一是智慧化设计。应注重大数据融合分析与应用,构建城市时空大数据平台,全面准确掌握城市发展特征和态势、关键影响因素和发展规律,推动更为统筹化、主动化、个性化和精细化城市更新模式的产生与实施。
二是创新场所营造。创新场所空间的营造应更多关注土地混合利用、基础设施支撑、社区融合、第三空间等多方面因素,以提升场所便利性、可达性、宜居性、包容性和互动性等[22]。
三是共同缔造。从保障居民基本权益和有效提升居民福利的角度出发,探索政府、规划师、社区共同参与社区改造的制度安排,探索社区改造基金的多方面共同筹措机制以及探索由政府统筹组织管理、社区具体实施和居民全程参与的项目实施管理机制。
创新导向的城市更新能够有效推动城市旧城中心和老工业节点的再产业化,使其转向创新驱动发展的新轨道,在实现动能转换和可持续发展的基础上,不断重构城市空间结构和建成环境。
因此,需要更好地开展产学研和公共政策联动,协同推进理论研究、规律探寻、咨询策划、规划设计和实施落地的全链条、全流程,探寻这一新模式下产业与产权、文脉传承与创新、发展绩效与社会公平等多维度因素互动的更优解决方案,引领城市更新的高质量发展,激发新发展动能。
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