11月3日上午,第十六届中国城市规划学科发展论坛的学术对话板块,以“国土空间规划怎么做”为主题。互动讨论环节,不少来自各地规划设计研究机构的一线规划工作者们结合工作实践、难题与现场的专家学者们进行了充分交流,气氛热烈。
主持人:
孙施文(中国城市规划学会学术工作委员会主任委员、同济大学建筑与城市规划学院教授)
参与讨论的嘉宾:
张尚武(同济大学建筑与城市规划学院副院长,教授,上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长)
张勤(杭州市规划和自然资源局副局长)
郑德高(中国城市规划设计研究院副院长,教授级高级规划师)
王新哲(上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长,教授级高级工程师)
王富海( 深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长,教授级高级规划师)
以下内容根据现场记录整理,未经发言者本人审阅。限于篇辐,仅摘录发言片段。
孙施文
互动讨论时间,欢迎大家提问、点评,希望充分讨论。
听众1(同济规划院)
土地规划更关注 “指标”、“控制线”等规则性内容,而城市规划需要面对城市的复杂性,会有规则之外的考虑。城市规划与土地规划这两种思维方式,在操作上如何衔接?
首先“态度要端正”,不要再区分“我们”或者“他们”,现在大家是一个“共同体”,都在国土空间规划的同一个体系中。不要认为只有“我们”要城市高质量发展,而“他们”追求的是“三线管控”,事实上生态空间、农业空间同样存在高质量发展的问题。我们作为一个共同体,共同从事国土空间规划工作和事业,所以必须要统合在一起,不分“彼此”。
张尚武
国土部门的指标管控等工作很重要。规划中更重要的,一是逻辑要成立,二是逻辑要简单。比如,“国土分区不交叠”在逻辑上可能就存在一些问题,在生态功能区里,人和生态是共存的,如果将人的活动完全迁出,对生态可能也是毁灭性打击。我比较认同“主体功能区”的概念,一个分区里有一个主导功能,生态空间里生态功能是主导,但不能完全否定其它功能的存在。其次,对功能的管控要有操作方法,就需要逻辑简单,衡量的标准就是要易于管理。
前两天刚发布的“两办”文件,强调的是在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线,也就是说三条控制线的划定是国土空间规划编制工作,而不再是分离的、单独完成的。
听众2(武汉市规划院)
第一个问题,编制国土空间规划涉及多个专业部门融合,实践中不同领域的专家对规划的内容和深度要求往往不同。重庆年会上,自然资源部领导也提出“成果要简化”,但对具体内容的要求,似乎比原来的规划还要多。那么,多规融合的过程中,规划编制内容的平衡点在哪里,度怎么把握?
第二个问题,原来城乡规划里,空间布局和相应的指标管控也很重要。现在做国土空间规划,空间上的管控,比如空间边界、空间指标如何往下传导?
郑德高
我认为这一轮改革的核心是:“怎么管”和“怎么编”。含义有两层,一是上级政府对你怎么管,管什么,我们要编什么;二是本级政府对下级管什么,我们要编什么。原先的土地利用规划对指标管控很有研究,能够落实到位。而我们的规划指标往往不能落实,因为指标体系太复杂,编了也不知道怎么管。所以要“编什么”的关键取决于“管什么、怎么管”。要找到我们该管什么、一定要管的内容,并且可以量化到管理手段的,我们才能知道要“编什么”。指标是一定需要的,但是要“有用”的指标,哪些指标是有用的,需要研究。
张 勤
首先,从过去到现在,规划工作一直都在改革、在进步。生态文明时代,无论是城乡规划还是土地利用规划都面临改革,规划内容都需要不断变化以适应新的发展形势。不要去比较两者,不是做减法或做加法,而是根据新的发展要求去创新。其次,不要混淆了学理研究的范畴和实际操作的内容。教科书上的要求可能是全面的,但我们在实际操作时,可以有所选择。要选择有效的工具、研究最好的实施方法。围绕实施,来设定相关的规划内容。
我理解嘉宾的意见是:结果要简单,管控的内容、方式要简单;但思考和过程并不是简单化的,也不能简单,因为要思考为什么这么做、这么做的理由是什么。
管理学上强调在操作的关键环节设立质检,而不是全过程质检。我们在规划过程中也要研究,如何找到关键环节并采用有效的工具进行检查。简化规划成果,而不是简化规划工作。
王富海
我曾经提出对规划体系的批评,就是规划没有关键节点。我们原来的规划是全覆盖的,规划没有区位、深度、时间点等方面的差别。过去城市规划的这个问题,现在在国土空间规划里似乎也没有得到解决。
过去的规划工作主要在城市总体层面,现在需要有两个方向的变化,一是更宏观,从城市走向区域;二是要“下移”,特别是城市提质、城市更新等的规划权利应该下移,在区层面发挥更多的作用。但是,现在规划的重心都在国土空间规划上,越来越宏观,而规划工作的“下移”却较少讨论。
国土空间规划的对象是谁?如果将城市(建成区)看作微观体,那城市(建成区)之外的空间是宏观体,我认为它们不是一类对象,不能放在一起进行规划。做空间规划应该分开,城市的归城市,区域的归区域,宏观层面落实生态文明下国家国土空间治理的要求,城市放到第二个层面去做,不应该与宏观区域层面的混在一起形成一张图。可以先做宏观层面的规划,做完了再来做城市(建成区)层面的规划。
对城市(建成区)以外的生态、水域、林地等空间的规划,我们可能相应的专业知识储备不足,但城市(建成区)内部的规划,仍然应以我们为主。学理上强调“你中有我、我中有你”,实际并无助于具体操作。
我认为,重点要关心“城市增长边界”,它不是一条线,而应是一个带,带宽里面的用城市规划来解决,带宽外面的是国土空间规划的任务,中间的部分要好好合作。这个城市边界地区是一个敏感区域,可以作为一个特定的区列出来。带宽外面,国土空间规划可以用“一张图”;带宽里面,城市(建成区)规划不能用一张图,因为它是最活跃的地区,用一张图来实施管控是不可能的,它是可变的,需要动态维护。
所以,国土空间规划怎么做?我认为是:分开做、先后做。
王新哲
关于国土空间总体规划的“瘦身”。瘦身包括两个方面:一是所涉及的领域是不是要瘦,二是每个领域内部表达的内容要不要瘦。我认为,所涉及的领域不能瘦身,因为规划的对象是复杂体;但是每个领域内部的深度可以斟酌。
其次,我们要面对规划管理体系和方式的变化。过去,规划实施主要取决于规划执行者的水平和执行意识,弹性很大。现在,强调“管控”,是更加刚性的管理思维。如果我们认为规划是有刚性内容和弹性内容的,就需要在规划编制阶段准确地表达哪些是刚性的、哪些是弹性的、弹性可以到什么程度。
规划是一个体系,不可能用一个法定规划解决所有问题。总体规划 “不能承受之重”。事实上,总体规划应该是结构性规划,而不是实施性规划。按照现在的要求,总体规划层面最重要的是三个方面,一是三条管控的线,二是各类主导性的分区,三是关系到未来发展的结构性的要素,比如区域性的廊道。
关于刚才提到的城市(建成区)内外的规划问题,目前是不太可能分开来做的,可以先用一张图稳定住结构。建成区与非建成区的规划怎么做,在之后的分类层面,详细规划里是需要再讨论的。我们也不能靠总体规划来解决详细规划的问题。
国土空间规划与国土空间规划体系不能混淆。我们今天讨论的更多事是总体规划层面的,是有关区域、市县域总体规划层面的内容,是关于国土空间保护利用开发建设的总体格局的,当然城区的部分也是其中的一部分,但更为详细的部分或许我们明年还可以继续设论坛来进行讨论。
听众3(重庆市规划院)
在市县级国土空间总体规划编制中划定三条线,如何与上一级的省级国土空间总体规划对接落实?具体的深化过程中,如何优化调整?调整中会不会突破省级空间规划的线?
现在的试点中,多数省级国土空间规划编制,主要是让下面各市县上报,汇总成全省的一张图。这种方法对不对,是值得探讨的。一旦全省一张图固定下来,后面的执行实施会遇到很多问题。两个方法,一是要明确省、市、县各层级的职责,我个人认为,在省级层面应该是结构性控制、指标性控制,每一层级规划的表达,要有容许下级可以调整的辐度。如果能够建立起从上到上的传导体系,就可以协调。第二,要约定什么叫“一致性”。从上到下,每一级有多少调整余地,哪些关键点可以调,哪些关键点不可以调,要有具体的操作指南。
这次《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》文件中提出“自上而下、上下结合实现三条控制性落地”,很明确“省确定本行政区域三条控制线总体格局和重点区域,提出下一级划定任务;市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。”体现了不同层级不同的划定要求,我们曾区分了一个划示、划定、划准的关系,其实“实体边界”是划准,落坐标,上面只是划示基本的位置。具体操作规程上,上下互动,哪些可以调哪些不可以调,未来应该要继续研究。
听众4(重庆大学)
我对国土空间规划的理解,“国库空间”、“国库规划”,从上到下、严格管控,我们要对“数字”有更清晰的认识。规划要有所改变。问题:关于土地利益划分,如何说动上级政府争取更多的空间和指标?如果无法达到规划的指标,规划师如何对本级政府有所交待?
我们的工作如果是以回答土地指标的问题为主,那么改革就是失败的。杭州的实际工作中也会遇到区级政府或者企业争取项目用地的情况,判断关键要看能不能对区域整体和经济发展有利。如果仅仅只为一个项目做增量,那不会支持;但如果是有利于区域整体发展,那要想办法支持。
同意张局长,规划如果只是为了解决土地指标,规划就是失败的。我们做规划从来不承诺帮甲方争取多少指标。如果还是强调土地财政,改革就是失败的。政府的诉求,也要改变。
规划不是万能的。争取土地指标的事,不应该捆绑在规划里。规划设计机构是咨询机构,不是决策机构。关于权力的分配,规划师没有决定权。要想清楚,决策权在哪、决策中心在哪,规划师能做的是什么。
听众5(厦门市规划院)
我作为一线工作者,认为国土空间规划怎么编不是最难的,最难的在于省、市、县的上下联动,特别是地级市的三线划定,不仅要与省级衔接,还要与下面县市协调。我的问题:地级市与下辖县市的国土空间规划编制、特别是三条线的划定,如何协调衔接?市、县规划是由一家编制单位还是不同编制单位更有利于规划衔接?彼此如何协调?怎么组织?
一家编制单位不太可能把一个地级市、一个省的规划全部承包下来。协调本身就是规划师最重要的职责之一,要上下协调、左右协调。
对今天讨论的主要观点总结:
1. 关于立场。无论城乡规划、土地规划等,现在都是一家人,共同做国土空间规划。不宜分彼此,要互相理解,互相学习,共同整合。
2. 要建立新的认识论,即建立用生态文明认识论认识世界,认识规划的对象。人和自然是生命共同体,山水林田湖草是生命共同体,不要偏废,但现在对这些要素及其内部关系的研究、知识储备、认识程度都不足,有待努力。
3. 各级规划有不同的职责和内容,规划的方法也不一样。各层级的总体规划以及详细规划等,各自的对象、思维方式、管控手段、工作方式都不一样。
4. 国土规划不仅仅是划区划线,更不是对现状的划区划线。规划是未来导向的,是在向前不断变化的。要在三调的底图、底数、底板上,通过国土整治、生态修复、城乡建设等手段,逐步走向未来目标的。也就是从现在到将来,这个过程如何一步步实现和行动,这应当成为基本的思考问题方式。
5. 工作方法变化。过去我们城市规划以建构未来图景为主,现在的工作更需要从现状的底图、底数、底板上以调整式的方式去开展工作。要上下联动、上下结合,规划要学会协同,要学习如何在底盘上调整、学习如何讨价还价等新技能。
6. 域和点的关系,即区域规划和“点”的规划。两者思维上是有差异的,不能单一化,以一种方式替代另一种方式。。
7. 要关注约束条件。过去做规划基本不考虑约束性的,现在做规划的约束性很强,有边界、指标的要求。规划的本体,是治理的现代化。“多规合一”,是国家治理现代化的需要,与治理结构密切相关。国土空间规划,不仅仅是技术问题,要放到治理的环境里去理解。
文字整理:孙莹
图片摄影:陆佳元
(特别鸣谢:上海同济城市规划设计研究院有限公司第二党支部志愿团队)