2019年10月21日,由中国城市规划学会主办,上海市城市规划设计研究院和上海市城市规划学会联合承办的2019年中国城市规划年会学术对话二十一“郊野单元与国土综合整治”在重庆国际博览中心举行。中国城市规划学会常务理事、总体规划学委会副主任委员、同济大学唐子来教授主持论坛。中国城市规划学会常务理事、标准化工作委员会委员、上海市城市规划设计研究院副院长金忠民担任学术召集人。
在主题发言后,参会专家与现场代表进行了热烈的互动交流。本文互动问答摘录部分内容。
唐子来
中国城市规划学会常务理事,总体规划学委会副主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授
我们正在做一个村庄规划,在调研过程中发现要拆很多村庄,拆定村在未来的布点中压力很大:一是村民不愿意,二是总量受到控制。这导致规划师压力非常大,一直向镇里和村里解释用地空心化比较高。因此请问在拆定村引导中,上海是如何执行的?
殷玮(上海市城市规划设计研究院国土分院总工程师):上海的农村问题主要涉及农民居住的问题,农民集中居住也是上海长期在引导的方面。这个问题确实很难,我们从2008年到现在一直在探索解决的方法。这可能不是仅仅靠规划就能解决的问题,而是综合施策的问题。上海有配套的激励政策、宅基地有偿退出的政策,以及后续的确权登记等。需要有方方面面的配套政策整合在一起,而且更难的是要统一思想。上海在规划方面探索出3条路径:城镇集中安置区、农村集中归并区和农村保留居住点。每一条路径背后都对应大量的财政支持,对应各方面的政策配套。
我在新疆挂职期间学习了上海出台的乡村振兴的文件。文件写得非常好,讲了很多乡村规划的内容。请问上海在政策实施过程中,对大棚房的清理有哪些措施?
殷玮:大棚房整治这件事,全国都在开展。上海是由农委牵头,我们规划部门开展配合工作。目前对农业建设项目我们可能采取3种管理制度:许可、核准和备案。对于设施农用地我们会采用比较严格的许可制度。我们正在推进的郊野村庄规划研究中,对设施农用地的布局有合理的规模和配比建议,也有具体类型的管理,我们会在规划方面给出一些引导,后续还会有用途管理的措施跟进。
我们有些村的资源与周边村庄差不多,但在资源特色或产业特色方面有时比不上邻近的村。请问处于此类情况的村庄若要发展旅游业,应往哪些方向比较好?
钱紫华(重庆市规划设计研究院规划创新中心主任):从日本村庄规划的经验来看,他们就有“融合单元”的做法。具体而言,日本的“一村一品”绝不是限定在单一的行政单元中的。我们规划中资源类似、区位连片的村庄,也可以参照日本连片打造,但肯定有主有次。以重庆为例,有些村可能资源价值差一些,若独立发展,可能代价很大,效果可能也不好。因此个人建议,这些连片的村,可以联合发展有前景的产业,共同“做大”。谁的资源更好、优势更多,就以谁为主,一起“搭台唱戏”。重庆后续在全市层面同样会面临这样的问题,我的建议也是如此。
重庆某些农村中风貌比较好或者资源比较丰富,但是确实没有资本和企业去投资,或者说很少投资、投资回报很低。请问此类问题如何在下一阶段取得突破?
钱紫华:这个问题很大,我自己也在研究。重庆中益乡的案例中,它把文化和旅游做到了极致,但其实很多内容不是靠规划做出来的。比如,相关领导人的视察,为中益乡注入了特殊的活力,产生了巨大的品牌效应,但这个不具备可复制性。我的理解,可能您讲的很多乡村地区资源也很好,但依旧要有选择性地发展。对资源、区位、交通等条件好的景区和村落,可以选择性地去做重要提升,而不是简单全覆盖地开展,一定要进行遴选。具体操作中,我的建议是要强化交通,比如试一试以前想都不敢想的轨道交通。这方面,我们今后会持续有一些破题,后续还要一起思考和探索。
实践证明,河南“拆村”并不是特别的成功,有很多失败的案例。现在专家提出的“拆村并村”,是否将“拆村并村”又提到新的高度?在“拆村并村”的过程中,这些村的执行情况怎么样?
黄晓芳(武汉市规划研究院区域规划所所长):我认为,各个地方的情况不一样,不能一概而论。我曾经去沈阳评审村庄规划,他们现状村庄规模和分布跟我们武汉规划的差不多。我们现状是什么状况?一个村域平均4—6 km2,1 500人左右,8—10个居民点,村湾规模小且分布很散,不利于农村的生活设施的配套和生活水平的提高,你说这是否要拆村并点呢?因此,切忌“一刀切、运动式”的规划,应该要因地制宜,结合各地的实际来考虑。拆村并点还有个好处就是节约集约土地,在我国土地管制的政策背景下,通过拆村并点,把大量的农村土地低效闲置土地释放出来,能更有效地利用土地资源,这也是与我们土地政策相适应的。个人认为,改革农村宅基地相关政策,也许能大大盘活农村土地,为城镇化提供资源。通常大家认为我们的土地城镇化快于人口的城镇化,那些被认为不彻底城镇化的“农民工”究竟是不是人口城镇化呢?其实,他们已经在城市里面就业、生活,只是没有和普通的市民一样取得同等的权利。我认为这类人群其实已经城镇化了,如果我们能够把宅基地方面的政策红利释放出来,变成他们进城的“第一桶金”,也许会改变我们城镇化的质量和进程。当然,这只是学术对话上的讨论,实际还需要靠政策制度来解决。
唐子来:我有三个体会。首先,我们原来比较重视城市建设区,而国土空间规划则是全域规划,乡村地区也是很重要的,大家都很关注。其次,乡村振兴需要聚焦乡村的价值提升,不是仅靠规划就能实现的,需要多方共同合作。最后,关于乡村规划,我很赞同江苏、浙江专家的观点,应该分为两类地区。一类是大都会地区,另一类是非大都会地区。武汉、成都、重庆、上海或者杭州,都是大都会地区。今天的学术对话聚焦乡村规划。第一,乡村规划的内容是什么,对于每个省区也许并不完全一样。第二,乡村规划的技术方法体系是什么,各个省市都在制定规范。第三是实施,这点非常重要,也是我们讨论的重点。第四是管控,乡村规划通过什么来管控各个规划要素。
(本文根据2019年10月21日“2019年中国城市规划年会学术对话二十一‘郊野单元与国土综合整治’”现场互动问答录音整理而成。专家解答内容已经本人审阅。)