成都市城乡社区发展规划的编制应该放在整个国家战略的背景下去理解。2012年,“十八大”首次提出了“城乡社区治理”的概念:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”;2015年,中央城市工作会议提出政府要创新城市治理方式,促进城市治理体系和治理能力现代化;2017年,《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求加强城乡社区治理工作的理论政策研究,做好城乡社区发展规划编制工作;2017年,党的十九大又提出了“社会主要矛盾”的新论断,认为转变城市发展方式的关键是“转变社会治理的方式,加强社区治理体系建设”。
为积极落实国家战略、回应“人民对美好生活的向往”、探索城乡社区发展在社会治理中的基础性作用,成都市政府自2012年始出台了一系列的社区政策。成都也是中国最早提出并践行“社会规划师”与“社区营造”制度的城市之一,在社区发展与治理方面十分活跃。特别是2017年9月,成都市召开了“城乡社区发展治理大会”,讨论并通过了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》。在这份纲领性的文件中,成都首次明确了“五大社区”的发展目标及三十条行动指导,对规划、民政、建委、农委等各部门未来3~5年的重点工作进行了部署。为确保各部门协调行动,成都还在“市/区县”两级成立了“社区发展治理委员会”(简称社治委),由市委和区(县)委直接领导。这一全国首创的制度设计,标志着成都进入了“全面统筹城乡社区发展治理”的新阶段。2017年11月,成都市委社治委委托同济大学编制《成都市城乡社区发展规划(2018~2035)》。
作为全国第一个市级层面的社区发展规划,本次工作无论在背景、要求、编制方法和成果形式方面都没有现成经验。成都市委社治委明确表示,本次规划的任务是要“贯彻落实十九大精神,努力探索特大城市社区发展治理的新路子,为成都城乡社区未来中长期的发展提供科学谋划和行动指导”,体现“立足成都实际、解决成都问题、彰显成都特色”的工作思路。
我们赞同上述工作思路,通过与市委社治委的多次探讨,大家逐步达成共识:“立足成都实际”就是要反对传统治理模式下的“办公室规划”,社区发展规划不是“墙上挂挂”,而是在科学调研的基础上,充分辨识城乡社区的整体特征、现状问题与居民诉求,精准把握城乡社区的发展阶段。“解决成都问题”中的“问题”,也不是某个社区自身的、具体的问题,而是如何将成都市整体发展战略通过“社区发展”的方式落实到各区(市)县、街道(镇)和社区(村)的建设中。因此,这是一个“承上启下”的规划,上承城市发展战略、社区发展政策、各部门的上位及平行规划;下启区(市)县、街道(镇)和社区(村)的社区发展与建设。“彰显成都特色”是本次规划的难点。成都是一座特色鲜明的城市,城乡社区发展规划就要发现和归纳全市城乡社区在资源禀赋、城市化水平、产业结构、空间特色、文化认同、生活方式等方面的多样性特征,进而根据不同类型社区的问题与诉求,因地制宜的提出发展策略和行动规划。
尽管任务与思路明确,但我们很快意识到《成都市城乡社区发展规划(2018~2035)》的编制工作在组织调研、社区分类和成果形式方面存在许多技术难点。