进入二十一世纪,新一轮科技革命和产业革命如火如荼,新技术、新产品、新业态、新模式不断涌现,创新发展已成为提升城市竞争力的核心要素。
2015年,国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部下发《关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地政策的意见》(国土资规〔2015〕5号),提出“新业态项目土地用途不明确的,可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证,在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确,向社会公开后实施”。随后,新型产业用地的政策如雨后春笋般在全国相继出现,深圳、广州、福州、郑州、济南等近20个城市先后出台了新型产业用地方面的政策。
图:出台新型产业用地政策的城市
那么,什么是新型产业用地?新型产业用地有何特点?青岛的实践经验有什么?青岛制定新型产业用地政策应关注的要点有哪些?让我们一探究竟。
落实国家政策要求,各城市在传统工业用地的基础上,相继提出了“M0、M4、M+、M创、MX”等新的产业用地政策,有效保障了城市产业转型升级和创新发展。
图:各地新型产业用地的概念
通过总结国内先行城市的新型产业用地政策发现,与传统工业用地相比,新型产业用地通常具有单位土地开发强度更大、用地功能更加多样、土地使用更为灵活、项目准入和监管更为严格等特征。
根据《工业项目建设用地控制指标》,传统工业用地容积率一般不小于0.6,主要在1.0~2.0之间,不超过3.0。而在各地新型产业用地政策中,容积率上限有大幅度地提高,基本与商务办公用地的容积率相当,这让城市稀缺的土地资源得到更为集约高效地利用。
从各城市对于新型产业用地规定的容积率来看,体现出城市越发达、新型产业越密集,土地资源越稀缺、开发强度越大、容积率越高的特征。
图:不同城市的新型产业用地容积率规定
传统工业用地内配套设施的用地面积比例上限为7%,很难满足创新型人才对于工作环境的需求。与传统工业用地以工业生产功能为主不同,新型产业用地内具有研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产、商业、居住等混合功能,其商业办公、居住和公共服务等配套设施的用地面积可达到15%、建筑面积比例可达30%。在一个小的新型产业用地内,就能够实现生产、生活以及生态的相互协调,提升了环境品质。
图:新型产业用地的功能复合
各地根据新型产业用地的不同形式采取相应的供地出让方式。新增新型产业用地采用招拍挂、存量工业的“工改M0”采用协议方式出让;鼓励采用“长期租赁、先租后让、租让结合”等灵活的供地方式,为企业提供弹性的使用期限。这样中小企业可自主选择租赁或出让等用地方式,降低土地取得成本,使其在新型产业项目发展初期,集中资金用于研发等生产性支出。同时,新型产业用地允许产业用房分割转让,保障项目持续招商运营、缓解资金压力;但配套设施用地不允许分割转让。
目前各地在计算新型产业用地地价标准时,主要采用两种方式:一是如杭州,以工业用地价格为底数、按要求提高;二是如东莞、广州,以办公、商服用地价格为底数、按比例下调。同时,有些城市将地价与分割比例、容积率相关联,体现地价的差异化,能够防止过度开发的风险。
大部分城市都是由发改、招商、工信、科技等多个部门联合制定项目的准入、退出的标准、流程,出具审查意见;企业属地的政府、管委承担相应的申报、审核、履约监管的职责。准入和监管标准大多以产业类型、经济标准等作为条件,纳入合同履约条款。
青岛目前尚未出台全域范围的新型产业用地政策,但自2012年起,青岛先后关于小企业产业园、科技孵化器、存量工业用地、高层工业楼宇、弹性出让、集约节约利用等方面出台若干政策文件,并在崂山、高新、城阳、平度等区市开展政策实践,在新型产业准入类型、适用区域、配建比例、准入审核、出让年限、存量更新、履约监管等方面开展了政策探索,有效指导了全市新型产业的发展布局和存量工业的转型升级。
图:青岛市关于新型产业用地的政策要点梳理
在相关政策的指导下,青岛应运而生了株洲路片区、国际院士港、青岛网谷、联东U谷、青岛光谷软件园等新兴产业园区,为青岛制定新型产业用地政策提供了实践经验。
图:青岛园区实践经验总结
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因国家尚未对新型产业出台统一的指导目录,学习借鉴杭州、福州经验,建议由市产业、科技、招商等相关部门联合制定《新型产业指导目录》,明确新型产业的准入条件和审核主体,重点促进青岛新旧动能转换和“956”产业体系的构建。
图:杭州、福州的新型产业名录
统筹规划新型产业用地空间布局,
合理制定用地控制指标
借鉴深圳、东莞经验,启动我市工业区块控制线划定工作,明确工业用地集中区域。建议新型产业用地优先布局在工业区块控制线、新旧动能转换重大工程实施规划确定的重点园区和功能区、城市更新片区等范围内,对不同区市的新型产业用地面积占比进行弹性控制,如市南市北区鼓励采用新型产业用地,城阳高新区应控制新型产业用地规模,保障新型产业以及传统工业的发展空间。同时,优化控规编制工作,明确新型产业用地分类(M0)和容积率(2.0-5.0)、绿地率(15%-20%)、停车位配比(0.8车位/100m2建筑面积)、配套设施建筑面积比例(30%)等控制指标,引导新型产业空间合理分布,将工业区块控制线和管控要求落实到控规图则中,作为城市规划管理依据。
图:深圳市工业区块控制线
完善准入审查条件,
灵活制定土地出让方式
明确责任分工,建议由产业、招商主管部门负责产业准入审核,一般将产业类型、投资强度、税收、亩产效益等列为准入和监管条件;规划主管部门负责受理选址准入审核,出具地块的规划条件。
建议制定差异化新型产业用地出让地价政策,与商务金融用地市场评估价格和计容建筑面积挂钩。鼓励通过“弹性出让、先租后让、租让结合”等方式供应土地,合理制定出让期限、适度分割转让等政策,以降低新型产业、实体经济用地成本。同时,积极盘活利用老城区的存量工业用地,建议采用5年过渡期政策、期满协议出让的方式,有效促进存量工业用地的转型升级。
在保障新型产业发展需求的同时,为避免造成炒作工业房地产、投机买卖等负面效应,应加强自持比例、履约监管等方面管理,建立全生命周期的监管制度。在新型产业用地供地政策中对产权分割转让范围、比例、时限和转让方式、受让主体等进行严格控制,建议明确项目主体自持面积比例(不宜低于30%),限制用地和用房的转让和销售。区市政府(管委)应承担起监管职责,建立全生命周期的土地监管机制和履约保证金制度,加强对新型产业用地入驻条件的审核及后续的履约监督管理,保障新型产业用地的有效、有序地合理利用,促进用地市场健康发展。
在新型产业步入快速发展之际,着力研究支持其发展的用地政策,将有利于青岛集聚新型产业功能,推动产业转型升级;有利于高效集约利用土地资源,提高土地产出效能;有利于提高配套服务比例,完善综合服务体系;有利于规范工业用地管理,解决审批监管困难,保障新型产业健康快速发展。
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