【文章编号】1002-1329 (2019)06-0020-07
刘雨平 (1966-),男,博士,扬州大学建筑科学与工程学院副院长,高级师。
张京祥 (1973-),男,中国学会常务理事,南京大学建筑与学院教授。
精彩导读
【摘要】 基于地方政府充分利用城市土地资源促进增长这一前提,借助相关案例研究中政府采取的空间发展策略,阐述这些行为对城市空间产生的效应,认为地方政府主导下的城市空间发展导致城市空间结构一系列问题的产生,并由此诱发城市的低效扩张,对城市未来经济社会的可持续发展带来巨大压力。
ABSTRACT : Based on a premise that the local government makes full use of land resources to promote growth, the article studies its spatial development strategy and explains the effect of these strategies on the urban space development. It is concluded that the local government-led development of urban space has led to a series of urban spatial structure problems, inducing inefficient urban expansion and undermining city’s sustainable economic and social development.
KEYWORDS: government behaviors; spatial strategy; “structure-led” urban expansion
导言
随着改革开放以来城市化进程的不断加快和经济持续高速发展,我国城市空间也发生了巨大的变化,最引人注目的是空间拓展的规模。1981至2007年底,26年间城市用地面积扩展了5倍多,年均增长率近7%[1],而长江三角洲地区1995—2000年间城市用地扩展速度最高甚至达到20.14%[2],与世界发达地区城市建设用地年均扩张率1.2%左右相比,我国城市扩张速度是非常惊人的。鉴于此,大量研究关注城市的扩张问题,如通过城市用地增长弹性系数、建设用地产出效率等数据说明我国城市土地粗放利用甚至呈现出无序蔓延现象[3~5],更有学者认为我国“城镇空间严重失控,……侵占了大量优质耕地,对我国粮食安全构成潜在的威胁”[6]。从这些研究结论以及中央政府近年来一再强调执行“最严格的耕地保护制度”“最严格的节约用地制度”等举措可以看出,面对改革开放以来我国城镇化的迅猛发展,无论是学术界还是中央政府,对于城市用地规模增长过快、城市空间利用粗放、耕地过度消耗等问题已形成共识,近年来一系列密集的土地政策文件绝大多数针对此而出台,但收效并不明显。
既有大量研究已经认识到土地制度、财税体制、行政区经济、政绩驱动等因素对城市空间发展所产生的重大影响,但往往把地方政府行为简单理解为“卖地生财”,少有系统研究地方政府经营城市空间资源过程中所采取的具体策略,以及这些行为对城市空间结构的影响和与城市扩张之间的相互关系。与城市空间扩张特别是征地过程中出现的耕地急剧减少、社会冲突等问题相比,城市空间结构变迁带来的现实矛盾似乎远没有城市空间扩张这么直接和强烈,但空间结构一旦固化,对城市长期可持续发展带来的潜在影响是难以估量的。更为重要的是,只有深刻理解了城市空间的结构性问题以及其内在影响机制,才能够更好发现当前城市空间发展中土地粗放利用、城市环境恶化、运行效率低下等症结,以制定更为针对性和有效的措施予以纠正。本文试图通过研究地方政府为了促进增长所采取的一系列具体的策略及其空间效应,解释当前我国城市空间的结构性问题及其诱导的城市扩张所产生的原因。
地方政府在城市空间演变中的
在西方市场化国家,基于土地私有制与资本主义生产方式的背景,城市土地使用一般是由私人或企业所决定的,城市空间演变被视为市场环境下个体对空间资源争夺的结果。芝加哥生态学派从社会学角度把城市内部空间分异类比于“物竞天择、适者生存”的自然选择过程;阿隆索、米尔斯和穆特为代表的经济学家则认为,在土地价格机制支配下,个人购房行为与企业选址决定了城市土地利用与人口密度的分布模式。但是,这些理论忽视了“位于顶层的地方权力机构,正是它们的优先选择限定了土地使用、公共投资以及社会生活的边界”[7],“城市增长机器”理论从政治经济学角度分析认为,尽管地方政府与大企业可能在利益上存在分化,但“促进增长”(pro-growth)特别是持续扩张城市人口(以及由此而来的产业发展、土地开发、金融活动等)是其共同的目标取向。城市之间展开竞争以获取发展先机,在这一过程中,地方政府与企业结盟以各种方式影响土地使用决策和公共投资安排。
近50年来,世界潮流的方向是各国决策权的重心在下移,城市政府和地区政府的独立性比任何时候都大,城市政府的决策范围扩展了,相当部分的公共支出和城市发展政策的决策权已交给城市,城市政府可利用的政策杠杆和财政杠杆增多了,对城市未来发展方向的控制权已基本掌握在市政府手里[8]。1980年代以后,面对国际竞争的现实压力,地方政府的政策目标不再是那些传统上由城市政府提供的地方福利和服务,而是积极地利用企业家精神来改革公共管理部门,实施更加外向性的、用于培育和鼓励地方经济增长的政策,地方政府力求在自己的任期内促进地方经济增长[9]。
与西方资本主义国家截然不同的是,建国以来,在社会主义计划经济理论的指导下,土地的商品属性被完全否定,实行“无偿、无期限、无流动”的“三无”使用政策,城市空间资源与其他资源一样被纳入统一配给的渠道,地方政府对城市空间发展起着绝对的主导作用,但彼时的地方政府不过是国家机器上的一个部件而已,缺乏自主调整城市空间的动力和资源,城市土地使用只是为了实现“自上而下”国民经济计划发展目标做出的安排。改革开放初期,随着经济的快速发展,长期以来被压抑的住房、商业办公用房等需求得到极大释放,嗅觉灵敏的开发企业开始迅速响应市场需求,通过与企业、乡镇集体等进行合作开发等方式,在经济利益的驱使下实施旧区改造、国有企业置换等,一定程度上推动了城市空间结构的调整。此时的城市政府尽管认识到市场需求的存在也试图有所作为,但由于土地和税收制度的制约,无法从城市土地资源的运作中获利,基础设施建设基本依赖于有限的城市维护建设税(1985年后开始征收),甚至求助于开发企业来提供,即所谓的“以房带路”模式。可以说,在这一阶段,市场力量开始介入城市的空间发展,地方政府“有心”但“无力”对城市空间主动实施大幅度调整。
1990年代以后,随着分权化、全球化和市场化的进一步加剧,地方政府的角色发生了巨大的变化,分权化赋予了地方以相对独立的利益,并强化了地方政府管理经济的职能,从而使之兼具了公共行政主体与经济利益主体的双重身份,地方政府既追求所在地区经济利益最大化,也追求地方政治利益最大化;全球化带来的资本流动在地方政府之间营造了一个高度竞争的环境,吸引外资就成为推动地方经济发展、彰显政绩的一个重要载体;而市场化则为地方政府与企业的结盟、共同促进增长创造了条件[9]。既有的分税制设置以及地方政府对土地市场的绝对垄断,使得土地使用权有偿转让带来的收益成为地方政府手中可以掌握的巨大财富。有数据显示,仅仅在2001年至2010年的10年间,随着各地土地出让金的持续攀升,全国土地出让收入占地方财政收入的比重,已经迅速由16.6%上升到76.6%,反映了地方政府对土地财政的极度依赖;基础设施投入由政府财政税收渠道和收费渠道占主体(1986年超过80%)转为以国内贷款和土地出让转让金为主,两者所占城建资金总量的比重之和在50%左右[10],土地成为地方政府实施竞争、促进增长不可或缺的资源。农用地被征用为城市建设用地过程中产生的巨大利差,以及借助土地价格竞争引资带来的巨大土地需求使得超规模城市扩张成为地方政府的本能选择,过去20多年地方与中央多次围绕“圈地”与“反圈地”的博弈表明了这一事实的普遍性。
如果说,地方政府与上级政府博弈多争取新征地指标然后投放市场是“经营土地”的话,那么,通过一系列的策略来实现土地价值的最大化则是“经营空间”了。因此,作为“经营空间的企业”[11]的地方政府把规划作为工具、对土地使用决策的操控达到前所未有的高度就一点也不奇怪了,势必对城市空间发展产生深远的影响。
城市政府利用空间资源促进增长的
如前所述,在既有的土地制度、分税制以及经济与行政竞争环境下,地方政府利用掌控的土地资源来实施其发展目标是必然的选择,但不能认为地方政府仅仅依赖“低价征地、高价卖地”来简单实现短期的经济回报,否则无法解释为何地方政府在设法高价卖地的同时,又在竭力压低地价招商引资,以及无偿划拨大片用地建设众多的形象工程了。在规避中央政策制约的前提下,地方政府必然选取合适的策略以实现其利益的最大化,其方式是多样的,下面结合扬州相关案例对其采取的具体策略进行剖析。
3.1 策略一:以高价卖地支撑低价招商
对于地方政府压低地价招商和抬高地价卖地这两种完全相反的行为有不同的解释,一部分研究认为,尽管制造业对地方税收贡献有限,但地方政府更看重制造业的“溢出效应”,即制造业对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入[12,13];也有相反的观点认为地方政府当前以低地价、零地价、负地价去换取地方工商业税收长期的可持续现金流的假说,不能解释地方政府牺牲耕地、环境、效率与民争利的长期卖地冲动,地方政府追求权力影响最大化是背后推手[14]。无论地方政府是出于一个“企业”长期战略考虑还是短期的政治绩效驱动,工业用地与商住用地的联动开发已成为各地方政府普遍采取的做法。在具体的举措上,一是竭力扩张工业可用地的规模同时压低土地价格,因为工业用地由于各地投资竞争而形成事实上的“全国性买方市场”,压价竞争和“奉送”更多的土地成为地方政府尤其是经济欠发达地区政府“招商引资”竞争中的无奈之举;二是设法增加商住用地出让过程中的净收益,由于地方政府作为“局域性卖方市场”中唯一的卖方占据了交易中的优势地位,因此,它们可采用多种手段提高出让土地价格,例如提高出让地块容积率、实施旧城改造、通过各种营销手段提升地区形象等。从国土资源部统计的数据来看,2005—2010年间,在全国每年供应的工业、住宅和商业服务用地中,工业用地比例保持在一半以上,2006年甚至接近2/3,从价格水平来看,2007年年末,全国工业用地的价格水平为604元/m2,2011年一季度为638元/m2,涨幅仅为5.6%,而商业用地和住宅用地价格的涨幅分别为29.1%和26.2%[15]。
以扬州为例,扬州市大规模实施拍卖土地始于2001年底,2002年全市土地出让收益达22.2亿元,市区近10亿元,其收益达到过去10年土地收入的1.7倍,相当于市本级财政的总和,有了巨额经营性土地出让收入支撑,同年提出“一区五园”工业大发展思路也就顺理成章了。2008年前后,市区每年供应的工业用地规模虽然有所起伏,但土地单价基本维持在最低价,依据地段不同每平方米为168元或336元(实际价格可能更低),而从土地成本来看,如果考虑到征地、拆迁、市政建设和其他财务成本,城市近郊典型地区每平方米达到约550多元①。即便如此,政府仍然希望通过压低土地出让价格以应对区域间剧烈的引资竞争,市国土资源局“先后多次向省厅反映,请求将广陵区、维扬区的工业用地最低价等别下调。几经努力,省国土资源厅研究拟定上报国土资源部的初步方案中将广陵区、维扬区降至七等(19.2万元/亩),邗江区、市开发区维持十等不变,从而使扬州市在同类地区中的地价‘门槛’相对较低”②,加之政府还通过各种财政和税收政策鼓励LED和太阳能光伏等三新产业的发展,使得工业发展对土地财政的依赖性更加突出。以2010年为例,市区招拍挂出让土地922hm2,同比增长79%,合同出让金122.24亿元,同比增长95%,招拍挂出让土地中,商业、住宅等经营性房地产开发用地443hm2,同比增长7%,合同出让金112.09亿元,同比增长86%③,也就是说,在出让土地中经营性房地产用地以近50%的面积获得了高达91%的出让金,如果经营性土地收入仍不足以补贴工业发展的需求时,则直接通过土地进行抵押贷款,市区2009和2010年通过土地融资金额分别达到14.3亿元和9.02亿元。
地方政府对外不仅要与周边城市展开引资竞争,在城市内部,通过市辖区之间的竞争促进发展成常规之举。2000年底邗江县被撤销并设立邗江区,扬州市区的区域面积达到973km2,2001年再次实施区划调整,通过区划再调整、托管和设立特定建设区域,城市被分割为三个行政区(邗江、广陵、维扬)和两个特别管理区(开发区、新城西区),构成了多个利益主体的“拼图式”格局。随之而来的是“一区五园”工业布局(实际上各类园区数量达10多个)的提出和各类以市辖区为主体的“新城”建设的展开(图1),表明“高价卖地支撑低价招商”的模式以市辖区为经济单元进行复制。
▲ 图1 扬州市区工业园区及新城布局
除个别年份外,近年来我国城市土地转让价格每年都呈现节节攀升的势头,按照一般的经济学规律,商品价格的上涨应该刺激商品的供应量增加,但事实并非如此,地王的不断出现并未刺激地方政府出让更多的土地。原因很简单,由于地方政府占据地方土地市场的垄断地位,即便它关注短期财政利益,但过多投放土地只会稀释土地价格,况且土地征用和再开发面临的经济和社会成本不断增高,因此,稳定和提高土地出让单价而非增加土地投放是地方政府做出的理性选择,甚至可以提出合理的假设,即当土地价格降低的时候,反而会迫使地方政府投放更多土地,因为只有这样才能够获得足够的土地收益以弥补财政不足。除了施行“饥饿式”销售或提高出让土地开发强度等技术措施外,地方政府最为热衷和娴熟的手段是通过不断的推出“新城”来制造价格高地。赵燕菁曾经提出过一个有趣的观点,即“城市成长的真正问题是如何扩大最优区位的土地有效供给”[16],同样的道理可以解释流行全国的“新城”建设热潮,只不过地方政府不仅仅可以通过五花八门的新城建设和营销手段将原先偏远的地段“包装”为高价值的地段,同时,新城也是展示城市建设成就的最佳载体,实现“经济效益”与“政治效益”的双赢,何乐而不为呢?不可否认的是,国内确有部分城市通过新城建设增加了最优区位的土地供给并成功实现城市空间结构的优化,如上海的浦东、苏州的新加坡工业园区、深圳的福田中心区等[16],但更多的城市并非如此。很多新城的建设并非出于长远的、优化城市空间结构的目的,短期的经济回报和快速的城市形象展示更为地方政府所青睐,同时,以市辖区为单元的各类新城建设现象也颇为普遍。至于在新城建设过程中,地方政府所采取的营销手段更是多样化的,有的借助各类大事件如国际或国内体育赛事、博览会等设施的建设进行营销[17],也有通过与企业联盟建设大型商业综合体等短时期提升区位价值,或者干脆通过市级大型公共设施建设甚至搬迁政府机关、优质教育资源等来营造亮丽的新区形象,而每个新城几乎无一例外以自我为中心构建令人振奋的核心区景观,外围则环以高强度的住宅开发地块。
2001年扬州行政区划调整之后,成立了新城西区管委会,划出14km2土地实施封闭式运行,作为市政府的“自留地”,新城西区不仅土地出让金全额返还,同时没有工业招商引资的指标压力,有更多的资金投入到各类大型的、能够展示城市形象的公共设施如会展中心、体育公园、博物馆、音乐厅、图书馆等的建设,到2010年底,管委会直接投入资金80亿元用于土地开发、市政基础设施和公共服务设施建设,尽管这些设施因远离城市居民使用不够便捷、利用率低而颇受质疑,但新城西区业已成为展示城市形象的一个亮丽窗口,土地出让价格也逐年提高;各市辖区当然没有这些优厚的条件,但在招商引资任务的压力之下,也分别推出自己的新城建设计划,并设法向市政府争取提高土地出让收益的分成比例,就连本应该以发展工业为主的开发区,也推出了两个新城建设计划。在新城选址上,既要考虑到地段现有开发成本低而升值潜力大,同时还要尽可能保证花费巨资打造新城所产生的“外溢效应”不流入别的区域,往往倾向选址于辖区建成区边缘并尽可能远离其他新城,在新城营销策略方面,由于缺少大型市级公共服务设施支撑,往往倾向于采用营造中央景观、与大型开发企业联合开发等手段(图1,表1)。
▲ 表1 扬州市区规划各类新城一览
Tab.1 Planning of various new towns in urban area of Yangzhou
在合适的市场环境下,城市用地功能置换是土地价格支配下市场的自发行为,城市中心区位的高地价导致工业、低端居住功能等让位于商业、办公和高端居住功能,前者则被疏解到地价相对低廉的外围地区。在改革开放早期这一现象已然出现,只不过在当时的条件下,这一行为更多采取了国有企业、乡镇集体与开发商合作开发等隐蔽的手段来推进,其收益很少能够进入地方政府的口袋。近年来,地方政府已经认识到通过城市空间功能置换所产生的巨大利差,自然无法容忍这种自发的市场调节行为所造成的利益流失。于是,地方政府一方面通过统一管理、土地集中上市等政策严格控制自发的(包括市辖区和乡镇政府)土地市场交易行为,另一方面,通过“打包收购”工业企业,实行“城中村”、老小区改造等方式推进功能置换,不可否认在这一过程中地方政府有改善民生、提升城市投资环境、优化城市功能结构的意图,但背后的驱动力仍然是土地级差地租带来的巨大收益,否则就难以解释为何在当前由于强制拆迁造成社会矛盾如此尖锐的情形下,很多城市地方政府推进“大拆大建”仍然热情不减的现象。
在这一过程中,地方政府具体采取什么样的策略以寻求利益最大化呢?方法之一是工业企业“退二进三”,即通过“打包收购”将原先占据城市优质区位的老工厂、仓储等搬迁至地价相对低廉的工业园区,但由于企业在搬迁过程中分享到的利益一般并不如意,往往处于被动接受的地位,如果“讨价还价”未果,地方政府可以通过行政手段施压或者干脆暂时搁置改造的想法,所以在城市中本来应该作为商业办公或居住的区域被大片工业仓储用地所占据的情形并不鲜见;方法之二是借助“城中村”、老小区改造的名义,将原有居民迁至区位价值相对较低的拆迁安置区,腾出来的土地用于商业或房地产开发,从中获取土地级差收益。
扬州大规模土地拍卖始于2001年底,为了杜绝个别地方暗箱操作以及企业自发的交易行为,市政府及时出台相关政策予以控制:对于各市辖区“商业和经营性房地产用地,实行公开招标或拍卖供地。凡四区(即市区)范围内招标拍卖出让供地,必须报经市政府批准,由市国土资源局统一组织实施,并按规定对土地收益进行分解、结算”④;对于国有企业,提出“凡是退二进三、城市改造的,都必须进入市场,这一条是底线。土地出让必须是政府垄断一级市场,所有的土地,必须在政府的垄断下进行,在条件成熟时我们可以放开土地的二级市场,但是目前必须垄断一级市场”⑤。近年来,拆迁安置区大多选址于市辖区或者新城规划范围的边缘地区(图2),并通过提高开发强度减少安置区土地消耗,增加拍卖土地的净收益。
▲ 图2 扬州市区已建、在建和规划拆迁安置区布点示意
地方政府行为诱致的
4.1 “结构诱导型”的城市扩张
与一般理解不同的是,笔者认为,我国城市低效扩张不仅是由于土地制度缺陷即所谓的土地价格扭曲所造成的,地方政府主导的城市空间结构演变对城市空间扩张的诱导作用不应该被忽视。与我国经济结构不合理导致反复出现的经济过热现象一样,城市空间结构的不合理也造成了城市扩张的过热,笔者姑且称这种模式为“结构诱导型”的城市扩张。对于地方政府来说,分散的新城和工业园区布局短期内降低了土地征收成本,增加了商业性开发土地一次性收益,但长期来看情况则不同。例如杨保军等人分析认为,“十五”期间,我国城镇外围的新增建设用地居然是同期城镇新增建设用地的两倍多,在城市外围两倍于城市开发量的分散、零星、低效的独立工矿点很快会粘连起来,造成城市交通、环境、景观等多方面的问题,造成土地资源的低效使用和浪费[5],城市会陷入“蛙跳-粘连-再蛙跳”的恶性循环中;至于地方政府实施的功能置换策略也是如此,无论是“退二进三”“退城进园”,还是旧城改造,随着城市规模的扩大,区位价值会随之发生变化,原来被视为低价值的地段具备功能置换条件之时,政府会再次施展“腾挪大法”,于是一些工业企业和居民区陷入“搬迁-再搬迁”的情况并不鲜见,城市以“大拆大建”的波浪式方式向外扩展。
城市结构破碎化不仅体现在城市外部形态的破碎化,也体现在内部空间的破碎化。从外部形态来看,大规模的工业园区和新城(包括大学城等)是构成城市外围分散建设的主要载体。一方面由于工业用地所需面积巨大,地方政府既要尽可能降低征地成本(例如避开大的农村居民点)以减轻财政负担,同时又要面对农田保护和新征地指标的制约,需采取“化整为零”的方式“合法”解决用地指标不足的矛盾,在不与基本农田矛盾的区域内分散、插花式地布局项目;在新城建设方面,选址既要考虑到地段现有开发成本低而升值潜力大,同时还要考虑到市辖区的自身利益,这些都导致了用地的分散化。在城市内部空间方面,无论是高价卖地补贴低价招商,还是拆迁安置区外迁,一般都是在市辖区内部来进行安排的,因此往往造成用地功能的过度混合和建设强度的随机分布状态,所以在城市中经常可以看到高强度商住开发、低密度工业区相互交错混杂的状况,甚至出现城市边缘高强度开发而内部土地低效利用的奇怪现象。加之地方政府任期制与“显现政绩”观念的影响,在城市空间发展、演化过程中,常常难以长期延续一个稳定的战略意图,城市发展政策随着领导更替会不断发生着大跨度的变动,导致城市“跳跃”式四面出击、发展资源极度分散,各个片区都成为“半生不熟”的地区[9]。无论是城市外部形态还是内部空间的破碎化,都会造成基础设施投入加大和公共交通服务效率低下,对自然环境造成破坏,给城市长期的运行效率和居民日常生产生活带来严重的负面影响。因此,可以说我国城市较高的人口密度(以国际标准来看)优势被城市结构的破碎化所抵消了。
建设用地比例失衡突出反映在工业用地过度供应造成工业用地比例畸高。据国土资源部统计,我国独立工矿用地3.7万km2,国家批准的各类开发区也近1万km2,城镇建设用地估计在1万km2,前两者面积远超城镇建设用地,城市工业用地比例与市场化国家城市相比高出3~6倍。工业用地的超常规面积、布局的不合理以及建设强度的低下,使得基础设施和交通网络被人为拉长,导致城市正常扩张受阻。同时,在总的建设用地指标受到制约的前提下,为了充分满足工业用地供应,商、住用地的开发强度被不恰当地提高了,绿化、公共服务用地受到挤压,一定程度上牺牲了城市居民的福利。
结语
如前所述,地方政府在我国当前城市空间演变过程中起着主导性的作用,而地方政府行为背后其实有着深刻的制度理性的支持。分税制和全球化的生产组织加剧了地方政府之间的竞争,土地有偿使用制度则为地方政府经营城市空间以实现经济与政治的双重目的创造了条件。不可否认的是,“市场化”和地方政府间竞争推动了我国城市空间的快速转型以适应全球化时代的经济发展需求,但“两级政府、三级管理”的模式以及行政官员的任命制使得地方政府(特别是位于权力顶层的决策者)在制定城市发展政策时更多倾向于实现局部和短期的目标,不可避免地带来了城市空间的无序扩张和结构性问题,“结构诱导型”的城市空间低效扩张尤为值得关注。
要解决当前我国城市空间发展中出现的种种问题,应该跳出简单的“技术性”思维,既要看到全球化竞争环境下地方政府在主导城市空间演变中的积极意义,通过调整土地政策、财税体制和行政体制,将政府行为纳入到有利于经济社会可持续发展的理性轨道,同时应鼓励市场和社区介入城市发展过程,在制定合理的税收和土地市场交易制度前提下,放宽城市土地二级市场的自发交易活动,通过公众参与给予广大市民对城市土地使用决策更多的话语权,让“政府力”“市场力”和“社区力”共同作用,形成多力平衡的城市发展驱动机制,使得城市空间发展更为有序。
注释
① 笔者根据蜀冈新城规划策划等相关资料测算。
② 扬州市国土资源局,《国土简报》,2008年第13期(总第251期)。
③ 《2010年度扬州市国土资源公报》,资料来源:扬州市国土资源局网站。
④ 《扬州市市区土地资产管理和收益分配暂行办法》,扬政发〔2002〕22号。
⑤ 时任扬州市长在扬州市国土资源工作会议上的讲话,2003年4月2日,扬州市国土资源局网站。
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