推进长三角一体化,需要关注一体化空间的外延。1997年长三角城市经济协调会成立之初只有15个成员城市,此后长三角城市群经历了多次扩容,2003年扩容至16个城市,2010年扩容至22个城市,2016年扩容至26个城市,2018年扩容至34个城市,并最终形成沪苏浙皖三省一市的主体框架。凭借发达的交通条件,长三角是未来中国最有可能建设巨型城市区域的地区之一,经济意义上的长三角不断泛化已成必然趋势。此外,国家对长三角的定位是全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地,因此从大的空间尺度上看,长三角并非独立的经济区域,既要引领带动东部地区和长江经济带发展,又要依赖于其广阔的腹地实现自身发展。
推进长三角一体化,也要从小空间尺度着手。空间尺度越小,区域政策的指导性与针对性就越强,就越能够精准发挥各个地区的比较优势。首先,都市圈是城市群建设不可逾越的阶段。相对于开发区和城市,小尺度、相对精准的、以跨区域通勤为主要特征的都市圈建设,是中国一体化政策实施的基本空间单元。纽约、伦敦、东京等一大批全球城市的发展经验表明,以大城市为核心的都市圈建设有利于城市间要素配置优化,缓解大城市病,实现区域包容性增长。其次,充分发挥一体化示范区在制度创新和改革措施系统集成中的作用。长三角地区更高质量一体化发展的关键在于打破行政壁垒,促进要素自由流动和优化配置。当前,一体化政策措施在长三角全域范围内铺开具有较大难度,需要将长三角一体化发展示范区作为落脚点和主要抓手。示范区的小空间尺度、精准化的跨区域合作体现了区域发展战略因地制宜和分类指导的原则,通过新型区域合作与深度对内开放,带来经济的新增量、发展的新动能,形成可复制、可推广、可持续的多赢合作新模式,来更好带动长三角整体的一体化发展。
同与异的关系涉及城市群一体化发展和城市差异化发展的逻辑关联问题,从全球城市空间和产业体系融合的规律来看,基于城市比较优势,在城市差异化发展的基础上倡导区域分工合作,更加有利于促进区域一体化发展,实现整体增长。例如,美国大西洋沿岸城市群,核心城市纽约是金融和管理中心,集聚了大批银行和世界500强公司总部;费城重工业十分发达,是美国大西洋沿岸重要的炼油、钢铁和造船基地;波士顿是文化中心,拥有哈佛大学、麻省理工学院等全球知名高校;华盛顿则是政治中心,市区近半数人口是政府公职人员。妥善处理长三角一体化过程中的同与异的关系,才能各扬所长,扬长补短,使城市群获得比所有单个城市更大的规模效应和正外部性。
首先,从产业同构走向功能协同,以拉长长板,补足短板。产业同构是长三角发展的阶段性产物,也是历史发展的必然。由集聚经济主导的要素资源在空间上的重新配置,必定会使得产业在城市群内部重新布局。在城市群发育初期和工业化前中期,政府推动下的追赶型产业政策往往注重的是产业规模的积累。长三角各城市有着相似的自然条件和人文环境,竞争优势大体相当,各个城市发展产业有着相似的倾向,也是地方根据自身禀赋选择的结果。但随着一体化逐渐深化,各地“大而全”的产业结构带来资源浪费、制约区域分工合作等问题,对城市群发展的约束力日益趋紧,长三角亟需构建功能协同的产业空间体系。一方面,要科学认识产业同构问题。随着产业社会分工的不断深化,同构问题不能简单基于现有产业分类,同一产业门类的不同产品和工艺在城市间形成的分工也是功能协同的表现。另一方面,应加强统筹规划,合理布局,健全利益分配机制,以区域合作引导城市产业差异化发展,使优势更优,长板更长。
其次,一体化并非一样化,要坚持求同存异的发展策略,引导城市特色化发展,避免落入“千城一面”的窠臼。城市多样性是城市群活力的重要体现,差异化的城市能够满足异质性个体对于不同城市品质的需求,增强人民群众的获得感。在快速城镇化进程下,诸多城市在盲目扩张中逐渐失去了自身特色,出现了文化趋同、物理环境趋同等问题。长三角应在实现公共服务均等化的同时,鼓励每个城市发展形成独特的营商环境和文化氛围,打造独特的城市品质。一方面,要大力发展基础型服务经济,统筹三生空间。当前产业依附于人才进行布局的趋势愈发明显,在人才流动性日益增强的情况下,基础服务供给能力决定了地区人才吸附力。长三角一体化不仅要注重生产和生态,也要着力提升居民生活品质,实现从生产、生态到生活的整体营造。另一方面,应打造城市特色文化品牌。从江南文化到海派文化,现代化进程加速了长三角传统文化与现代文明的融合,长三角一体化既要增强城市间文化认同感,推动文化产业联动发展,也要充分挖掘城市本土文化,依托特色文化产业树立竞争优势。
条与块的关系涉及城市群内部块状经济如何串联的问题,我们认为,从小空间尺度块状经济到大空间尺度的一体化,需要带状经济作为支撑。在长三角城市群内部有诸多开发区、都市圈等块状空间,这些块状空间具有一定的独立性,甚至相互间具有排他性。根据2018年版《中国开发区审核公告目录》,沪苏浙皖三省一市共有省级以上开发区466家,其中国家级开发区146家,省级开发区320家。作为区位导向性政策重要类型之一,开发区已在长三角地区形成遍地开花的空间分布格局,如何将空间上分散化的开发区有机整合成为一体化发展是亟待解决的重要问题。此外,长三角城市群至少形成了六大经济意义上的都市圈,包括上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈以及合肥都市圈,由核心城市及其联系紧密的毗邻县市区构成。城市群是若干都市圈构成的广域城镇化形态,成熟的世界级城市群除了规模和密度条件外,内部都市圈之间还必须具备明确的分工和紧密的经济社会联系,共同组成有机整体,各大都市圈经济融合也是长三角建设世界级城市群的关键任务之一。
长三角在带状经济发展上具有一定的实践基础,例如,2011年江苏推动建设的苏南5市国家自主创新示范区,就是沿沪宁线连绵的城市经济带,由副省级城市南京和苏州、无锡、常州、镇江4个地级市共同组成,内含多个国家级和省级开发区。理论上,交通经济走廊是产业集群形成的基本前提条件之一,以交通走廊为依托的经济带建设可为块状经济的融合提供纽带,体现了经济开发沿最小阻力方向进行延伸的基本规律。而实现带状经济发展的“大区域规划”则是政府“看得见的手”,旨在创新城市合作模式,实现中心城市功能延伸和各个城市产业转型升级。世界各国诸多产业集群均是沿交通走廊进行扩展,如,美国的波士顿―华盛顿走廊、日本的大阪―东京走廊等,这些交通走廊将不同的都市圈串联在了一起,有效促进了区域经济的融合。交通经济带建设不仅对消除要素跨区域流动障碍、促进地区间产业关联、重塑产业空间布局具有重要意义,同时又可以放大核心城市的辐射带动作用,实现区域协调发展。
长三角未来要在一体化发展思路上进一步处理好“条”与“块”之间的关系,加强条块耦合。一方面要加快推进省际高速公路改扩建以及国省干线公路建设,着力打通省际断头路,打造外通内联、衔接高效的综合交通运输走廊。另一方面要利用好交通大走廊优势,充分发挥交通基础设施的增长溢出效应。例如,在继续推进G60科创走廊的基础上,探索G40健康生态走廊建设,最终建设以G40、G60等高速公路为依托的特色经济走廊,更好地发挥上海的龙头带动作用,进一步推动浙南、苏北经济发展,促进安徽深度融入长三角;充分利用高铁这一“流动空间”载体,打造以北沿江高铁、南沿江高铁等高铁为依托的特色经济走廊,进一步激发从上海到南京沿线的城市创新活力,并延伸到合肥,形成上海?南京?合肥沿线创新走廊,构建长三角更高质量一体化新引擎,以带串群。