博弈论是一门研究对抗冲突中最优解问题的学科,是由冯·诺伊曼和奥斯卡·摩根斯坦恩在20世纪中期创立的,其英文名“Game Theory”( 游戏理论) 正是这一理论由来的体现,它也被称为“对策论”,是研究在相互依存情况下的理性行为及其结果的学问。空间资源具有社会属性,也是物质生产要素的重要组成部分。对空间资源的配置和占有,一直以来都是社会经济生活中极易产生冲突的领域。引入博弈论,着眼于规划权博弈,对理清国土空间规划实施监督体系构建路径的学理逻辑具有极大的应用价值。
行政监督有两种,一种是行政机关对行政相对人的监督,具有外部性,其间的博弈属于外部博弈;另一种是在行政机关内部,上级对下级、监察部门对执行部门的监督,具有内部性,其间的博弈属于内部博弈。
行政监督的外部博弈,按照行政机关和行政相对人的关系,监督博弈的焦点主要体现在规划权实施的外部效益上,从表1的博弈策略的支付矩阵可以看出博弈结果。当行政行为的双方均按照法律法规的要求进行时,外部效益为正(5+5=10),监督具有正效应;当行政行为的双方有一方或者双方均超出法律法规的要求进行时,外部效益为零(-5+5=0)或负(-5-5=-10),监督具有负效应。因此,规划权实施外部博弈的最优策略就是行政行为的双方都依法依规,行政机关仅在法律法规规定的职权范围内开展行政行为,对超出职权范围的行政许可、行政处罚和行政检查等行为均应谨慎。相应的,行政相对人也应当在法律法规规定的范围内开展规划权实施行为,否则就会产生负效应。
针对规划权的监督,内部博弈主要集中在上下层级之间、中央政府对地方政府的监督上。政府间事权的划分是一种制度性分配,利益竞争是政府间事权划分冲突的根源所在。本文运用博弈策略的支付矩阵分析在规划权监督方面,中央与地方的博弈关系。
规划权的监督涵盖了很多方面,本文主要讨论对规划实施的监督,即中央政府监督地方政府是否按照规划来实施。规划本身就是对城市空间未来发展的规划,那么其实施就存在一个时序问题,地方政府作为直接执行者,可以在上级政府包括中央政府审批通过的规划的基础上,制定具体的五年计划及年度建设计划。因此,从这一角度出发,规划权的实施主导在地方政府,但是很多时候这一主导权也不一定在地方政府,如国家级项目或者中央财政预算内投资的项目,其规划权就在中央政府,但是空间资源的分配权还是在地方,导致博弈比较激烈,从而规划权的监督博弈也随之激烈。
中央政府是在约定的职权范围内进行监督还是在职权范围外进行监督,以及地方政府是否配合监督,都将对博弈结果产生影响。如表2所示,背景设定为规划权监督阶段,当中央政府在职权范围内对地方政府进行监督,地方政府也配合时,博弈结果为(5,5),即效益为5+5=10;当地方政府不配合时,博弈结果为(-5,0),即效益为-5+0=-5。当中央政府在职权范围外对地方政府进行监督,地方政府配合时,博弈结果为(0,-5),即效益为0-5=-5;当地方政府不配合时,博弈结果为(-5,-5),即效益为-5-5=-10。因此,规划权监督阶段同样要求内部博弈的双方——中央政府和地方政府都应当在职权范围内互相配合,否则对双方的效益均为负。
由于监督是与行政职权相对应的,即“一级政府一级事权”,因此也就明确了“权责对等”“批管对位”的监督原则。在一对一的监督中,上级对下级的监督多与其审批的职责对应起来;在一对多的监督中,上级对下级的监督则更具有专项性。同时,监督要把关注点放在规则上,监督的核心问题不仅是谁监督、哪一级监督,还有怎么更好地监督,按什么规则监督。如若“权责分离”,则会严重破坏下级政府的积极性,导致博弈冲突,最终公共政策执行不力,造成恶性循环。
根据法理学定义,法律是通过规定社会参加者的权利义务来确认、保护和发展一定的社会关系。因此,从法理逻辑来说,国土空间规划的实施监督体系应当首先在立法层面明确各级政府的权利和义务,包括编制、审批、实施三个环节的权利和义务。按照逻辑关系,这三个环节具有时间上的逻辑关系,而监督则是从实体上、程序上对上述三个环节进行监督的,与它们具有全流程的逻辑关系(图2)。依据这三个环节的法律规定再明确监督环节的责任主体、监督目的、基本原则和内容范畴,建立监督制度,明确监督的方式、机制。