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URP今日为您精编的是高伟俊、沈昊、郝维浩与王亚飞的《日本国土空间规划的研究与启示》,感谢作者提供的精编版。若您想了解更多内容,欢迎在公众号中选择“联系我们”—“订阅”。
作者简介
高伟俊,青岛理工大学滨海人居环境学术创新中心;北九州大学国际环境工学研究科。
文章导读
日本的国土规划和相关发展计划可分为三种类型,即经济规划、国土综合规划、土地利用规划。通过对日本的国土规划和土地利用规划的研究我们可以从中找出日本在国土开发进程中所遇到的挑战及应对策略,以及在城市管理上如何合理开发土地资源而实现国土资源可持续发展提供经验借鉴。
日本国土面积为37.8万平方公里,2017年日本人口为1.268亿。日本的城市化水平为93.9%。日本的国土规划和相关发展计划可分为三种类型,即经济规划、国土综合规划、土地利用规划。通过对日本的国土规划和土地利用规划的研究我们可以从中找出日本在国土开发进程中所遇到的挑战及应对策略,以及在城市管理上如何合理开发土地资源而实现国土资源可持续发展提供经验借鉴。
日本是亚洲第一个开始重视和实施土地综合开发的国家。自1950年《国土综合开发法》的颁布实施以来,为了应对不同时期的社会矛盾重点,日本自战后至今共制定了7次国土综合开发规划。前五次规划的要点总结如表1所示。
1.1 经济高速发展时期
日本二战后至1974年的第一次石油危机之前,经济一直保持着高速增长姿态,此时期的规划重点在于大型基础项目的开发建设于协调区域间的平衡发展。
第一次全国综合开发规划(一全综),1962年10月公布实施。规划的主要目标是抑制城市规模的过大发展(东京),及缩小城市人口与地方间的收入差距。“一全综”的实行奠定了日本工业产业的基本布局,推动了日本经济的发展。
第二次全国综合开发规划(二全综),1969年5月公布实施。“二全综”的实施奠定了日本“一极”(东京)“一轴”(札幌至福冈)的基本国土空间结构。
1.2 经济稳定增长时期
由于70年代初期日本经历了第一次的石油危机,在此期间日本的经济年均增长率保持在4-5%,经济保持稳定发展。日本政府开始调整国土开发侧重从重视经济开发转向重视国民生活。
第三次全国综合开发规划(三全综),1977年11月公布实施。“三全综”首次提出了“定居构想”,强调以人为先,重视人的居住环境。
第四次全国综合开发规划(四全综),1987年6月公布实施。该规划的核心目标是构建多极分散型的国土开发框架。如何建设安全高质的国土环境成为了“四全综”中一项重要议题。
1.3 政府职能转型时期
由于日本从20世纪80年代末到90年代末的“泡沫经济”的破灭,日本国土开发理念由国家主导转变为地方主导,由政府主导转变为民间主导,政府职能也由国土开发转变为国土管理。
21世纪的国土宏伟蓝图(五全综),1998年3月公布实施。该规划力图改变日本原有的“一极一轴”国土空间结构,而提出通过开发4条国土开发轴,形成多极多轴的国土空间新结构。
1.4 国土形成规划时期
在“五全综”时代,日本的国土开发工作基本完成。为适应新国际环境下的日本国土形势,日本政府在2005年将《国土综合开发法》修订为《国土形成规划法》并开始了新时期的国土规划编制工作。
国土形成规划(六全综),2008年7月实施。“六全综”提出了提高生活便利度,完善公共服务配套及推进多个市町村构成“广域生活圈”的建设。强调以新型公共部门即地方社团,企业及国民为投资主体,政府作为支援和补充。
国土形成规划(七全综),2015年8月实施。“七全综”作为日本最新的国土综合规划,结合时下的“互联网+”的信息时代的虚拟空间特征,提出了对中小城市实行“紧凑型+互联网”的发展模式。提出将东京、关西和名古屋三大城市圈利用中央新干线等的方式连结为世界第一超级区域联合体。
1.5 总结与评价
日本的共计7次国土综合开发规划如上所述可以主要分为四个阶段。从战后大力发展经济到注重国民生活品质;从城市点轴网络的开发模式到建设世界级都市圈;从推动工业发展到发展休闲娱乐业;从国家主导的开发模式转变到多主体参与协作的开发模式。日本在实现国土空间资源可持续发展的道路上正在进一步探索。
日本国土规划的理念是基于多方面条件的,并且近些年来,日本政府希望通过国土利用规划的管理以及技术层面来满足社区与居民对土地利用的要求, 并且能使得每位居民都可以参与到土地利用的规划当中, 并且可以进一步协调森林,自然公园,农业以及城市地区的关系, 以及社会结构的变化,价值观的多样化和生活方式的变化,制定更详细的土地使用措施等。
2.1 人口减少以及老龄化后城市土地利用的走向
日本从1970年以来,大面积的人口流动已经慢慢放缓,根据地区的差异, 在未来很难有大规模的人口迁移,这将直接导致大都市中心区的人口将持续密集,乡村人口持续下降(图1),根据日本土地白皮书表明,过高的空屋率给城市安全维护带来了困难犯罪率的提升也与此有密切关系,以及过于细致的土地使用权, 在未来因为人口的紧缩,模糊土地使用权,使得土地使用可以拥有更多的可能性,从而可以更好地应对未来外国人移民等外来人口增加, 并且一味地将社区的维护委托给当地居民和非营利组织, 政府也应该加大参与当地社区的建设当中。(2050年人口变化,2010年为100)
2.2 日本未来农村土地利用
在未来生育率下降以及老龄化以及人口向大城市流动,日本将有更多的农村用地将无法维持的情况,造成了地土地使用的诸多阻碍,为了维持现有的农村形式,日本未来将要应对农村结构上的变化以及少数人口的土地管理办法,现如今的日本农村地区迫切的需求当地社区的再生,在农业地区,“私”被分的分外明确,大大的降低了“公”的作用,所以将公共财产管理转向共同财产管理的土地使用措施的计划是非常有必要的。最后,政府希望将农村用地细分为“生产基地”、“生活基地”以及“生存基地”这样更加方便政府管理国家资源不被有意或者无意的破坏。
2.3 城乡共存的土地使用
人口下降,增长限制等原因导致了城市与农村之间的土地利用变得很模糊,这也导致了土地利用的难度,并且因为日本对于个人权利的坚持维护,使得“紧凑型城市”剩余土地很难变成绿色区域,所以政府倾向于将这片共存区域发展城市农业,这样不但可以改善这里的土地使用,城市居民也可以参与作物的种植,并且使得人们可以更了解到食品安全透明以及提高食品自给率,在城乡共存处的农作物,将不仅仅是经济用途,更将是城市景观的一部分。
2.4 土地使用的安全保障
由于日本的地理位置,政府一直以来都通在危险区域设置堤防等措施来将灾害的危害降低到最小,但是总体来说,这样的收益是效果甚微的,从长远的角度来说土地利用发展转移向内陆是一个可行的政策,但是就日本而言,土地私有财产的意识很强,实施起来较为困难,并且也应考虑都日本土地不足,以及发展速度失衡的问题。
2.5 土地规划与环境保护
随着人们对环境保护的关注力度加大,例如应对全球变暖,保护绿地、山林,为了实现二氧化碳和生物能利用的循环社会等,将需要从更多角度和方向加大实施力度。所以,政府目标在 2050 年完成集中于先进的土地使用与提高竞争力等为目的来进行城市发展,根据不同居民的指向性,来适应他们的生活方式。预计会有两种社会形态出现(表 2)。
形态 A 是考虑到未来城市外来人口的增加所建立的紧凑型城市,形态 B 则是考虑到未来农业、林业以及渔业的分散分布,通过分散人口来缓解农村等郊区因人口下降导致衰退的问题。无论是哪种形态,都必须致力于解决全球变暖问题(低碳社会),实现循环型社会、自然共生社会的三个社会。如果利益相关者(利害关系者)没有达成一致,这三个社会就很难实现。从工业、交通、家庭等角度来说,都可以有效控制城市温室气体的排放。所以日本提出了“需要社会变革的环境问题”(表3)以及“低负荷都市战略”。
3.1 土地分类的依据及相关法律法规
日本的土地规划以土地私有制为前提,通过构建多种目标导向、多种维度管理的复合用地分类体系(徐颖, 2012),控制市场的运作与政府调控间的平衡关系。日本土地规划系统由日本国土综合开发规划、国土利用规划、城市规划和土地利用基本规划等构成(栾志理, 2019)。国土综合开发规划与国土利用规划是相互支持的平行规划。
3.2 城市规划以及用地分类体系
3.2.1 五种用地分类的定义
土地利用基本规划将土地按使用功能分为: 城市区、农业区、森林区、自然公园区和自然保护区等五类基本功能地域(国土交通省国土政策局, 2017)。
城市区:《都市计划法》中指定为城市规划区域或预定指定的区域,作为一个综合城市全面开发, 需要统一完成维护和整备的区域。
农业区:《农业法》中指定为农业推广区域或计划指定应作为农业用地的地区,需要全面推进农业发展的区域。
森林区:《森林法》中有土地用作林地的地区,需要促进林业维护和促进森林的各种功能。
自然公园区:《自然公园法》中指出,对风景优美的自然公园区,有必要促进其保护和利用。
自然保护区:《自然保护法》中指出,有良好自然环境的地区,保护自然环境是有必要的。
3.2.2 城市规划范围以及用地分类的特点
日本的城市规划范围是由土地利用基本规划决定的“城市区域”,主要内容包括控制分区划定、土地使用分区规划、其他特别用途区规划、城市设施规划、城市开发规划、地区规划等方面。用地分类具有以下特点:
功能分区全覆盖,利于统筹规划。
集约用地,控制城市无序蔓延。
多属性用地分类并行,强化管控力度,灵活应对市场经济。
3.3 以福冈县城市规划为例
3.3.1 背景介绍
福冈位于日本列岛的南部和九州北部,自然风光秀丽,是九州地区最大的城市,也是九州政治、经济和文化的中心,被评为日本最适宜居住的城市之一。福冈距东京约 880千米,距上海约 890千米,距首尔约 450 千米,是连接九州岛与本州岛的交通要冲,又是日本通往朝鲜半岛与中国大陆的交通要地(图2),被称为“九州门户”。
3.3.2 福冈的城市规划
由于福冈特殊的山海环绕的地理环境位置,以及日本正处于人口减少时代和高龄化社会的国情下,福冈整体空间的规划呈现出紧凑型城市的特点。位于核心地带的福冈市中心——博多是推动整个城市发展的主要引擎,围绕城市分别形成第二中心,为市民提供公共服务以及活动场所。福冈交通方便流畅,能够实现居民日常的灵活出行,是福冈作为紧凑型城市的重要支撑。福冈城市规划依据市中心和各地区的特性,推动了城市据点和地域据点的形成。位于城市中心部的博多区,集聚居住,工作,休闲娱乐以及教学等城市功能,并配置了商业,文化艺术,公共交流空间;各功能共同推动城市发展,更好地提升了城市的综合竞争力。在博多周围依次形成地域据点,来满足市民日常生活需求。各个节点之间通过道路与轨道交通链接,构成城市网络。并对火车站和公交站步行范围,强化居住的集聚,让居民能够依靠步行,自行车和公共交通就可以便利出行。
通过城市据点化分区和网络化交通连接的整合规划来促使福冈网络化紧凑城市的实现。对废弃空间进行拆除整顿,避免郊区无序扩张,合理精简城市发展规模,提升城市的内涵,建构适合日本人口老龄化和少子化的可持续发展的城市空间结构。
从日本的7次国土综合开发(形成)规划的发展历程可以看出日本的历次国土规划基本政策都是以时下的社会主要矛盾为出发点,结合日本现有的实际经济财政状况和国土资源现状,选取最为合理的开发管理模式。
日本国土规划政策与国家经济政策相互依托,政府从主导转变为支援与管理的职能调整到新世纪全球化时代的寻求社会新的经济增长引擎。这一系列的政策调整均与社会经济状况直接相关。国土开发不可脱离社会经济现状,“实事求是”才是实现社会可持续发展的根本思想保障。
再者,虽然在土地利用中日本也存在着诸多困难和难点,但是通过经济走向调控土地,土地利用发展经济,并且也将民生,环境, 抗灾等一系列问题考虑其中,使土地利用计划的参与者不仅仅是政府,并且联系到各个行政单位,以及当地民众,每个人都有参与其中的义务, 并且将土地利用的概念加入到教育与宣传当中,从而减少了政府与民众之间的距离,让政策可以更好的实施。多方面考虑城市形态发展方向,并不将城市规定向一个形态发展,考虑多形态的城市结构,虽然城市形态各异,但是最终达到相同目的,使日本可以在人口减少,土地衰退的大形势下,继续保持平稳发展。
中国的城市规划兼容并蓄,既能够从自身的历史沿革中总结教训,也能不断吸纳外国的规划经验。日本的国土利用规划能够对国土利用状况进行准确的把控,通过定期的公开,让社会大众能够了解国土利用的相关信息。日本的国土利用规划具有协调城市、农业、森林等五类单项规划的职能,更加与我国“多规合一”的背景相吻合。借鉴日本城市规划的经验,改进中国的土地分类制度和土地监管制度,有助于中国加强政府对土地的监管。在多个管理目标下构建复合土地分类,实现同一空间区域的多层次多维度管理,灵活应对城市更新和改造。
其次日本作为岛屿国家,人均土地资源紧缺。日本在国土开发过程中也出现过环境污染问题,及时的政策调整将创建优美人居环境作为国土政策的基本出发点在若干年的实践后终将日本建设为国际文明的环境良好国家。日本的国土开发模式也存在依托地理优势优先开发几个“城市圈”,而后逐步将大城市开发的成果“反哺”于地方的过程。这与中国改革开发划定经济特区的开发方式很相似。中国的人均土地资源亦很紧缺,中国如今的社会基础设施建设也逐步进入尾声,即将进入到与日本“国土形成规划时期”相似的社会背景。如何均衡区域间的社会公平与如何营造优良的人居环境作为实现社会可持续发展不可或缺的要素将成为新阶段中国国土规划政策必须考量的基本要点。