目前北京中心地区的存量建设用地资源已十分匮乏,而边缘集团由于地处城乡结合地区,尚有一定规模待改造的存量建设用地,是北京城市发展到存量时代中心城最重要的战略调整机遇区,其规划实施的创新与转型直接影响到中心城“分散集团式”空间格局实施的成败。
1 认识边缘集团
边缘集团圈层规划在距北京城市中心10公里—20公里圈层,包括北苑、酒仙桥、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河10个集团,规划占地总面积292.6平方公里。

图1 北京中心城“分散集团式”空间格局规划示意图
历史性
早在1958年,《北京城市建设总体规划方案》中就提出了中心城“分散集团式”的空间展格局,将中心城这样一个地理范畴,分为中心地区、边缘集团以及绿化隔离地区(以下简称“绿隔”)三个不同的区域。北京城市总体规划试图通过“分散集团式”这种模式的空间格局遏制城市“摊大饼”,解决城乡结合部问题,历版总体规划也都强调了此种空间布局形式。但五十多年过去了,北京中心城分散集团式的空间格局实施效果并不是特别理想,分散集团式空间格局的绿隔空间并未能得到很好的实施。

图2:世界城市与边缘集团相似区域示意图
相似性
纵观世界城市的空间结构与职能,像伦敦、巴黎、东京这样的世界城市从里到外,均形成了典型的“中心—边缘型”模式。北京中心城边缘集团及周边绿隔地区这样的一个空间圈层相当于外伦敦、巴黎近郊区、东京多摩区,其发展历程与以上地区有诸多相似性。
边缘集团及周边绿隔地区(即当前北京中心城的城乡结合部地区)具有相当的复杂性:在权属关系方面,这个区域即有城市特征,又有农村痕迹;在人群结构方面,这个区域聚集了从高端到低端的各类人群,在城乡规划治理上具有相当的难度;在利益诉求方面也更加多元复杂……差异性

图3 边缘集团规划建设用地实施率分析示意图
正如北京东南西北各个象限的发展差异,10个边缘集团存在着较大的差异。从功能定位方面有居住平衡型、功能综合型、特色综合型三种类型。从实施进程的差异上,有实施率超过70%,进入基本建成阶段的集团,有实施率在30%—70%,处于尚未建成阶段的集团,还有实施率仅在30%以下,处在发展启动阶段的集团。
2 发展特点与突出问题
这是中心城人口和建设增量最大的区域
在人口方面,从2005年至2010年的5年间,边缘集团的常住人口增加了118.5万人,占中心城人口增量的53%。
在城市建设方面,边缘集团现状建设用地10年间增加了约56K㎡,占中心城现状建设用地总体增量约51%;建筑规模在10年间的增量为0.76亿㎡,占中心城现状建筑规模总体增量约69%。

图4 2005-2010年中心城常住人口密度变化分析图(数据来源:五普、六普数据)
这是中心城核心职能优化创新的潜力区域
边缘集团经过10年初步形成以科技创新及高端服务为主,兼有国际交往和文化功能的职能格局,包括科技创新及高端服务功能、国际交往职能、文化功能。这个区域凸现出如中关村丰台园东园、电子城、定福庄传媒走廊、798艺术区等一批经济贡献较大的亮点企业。至2014年,规划功能区还有35 K㎡未实施的空间,未来还有较大的发展潜力。至2014年,边缘集团内存量建设用地约76K㎡,占中心城存量建设用地总量51%。而这些存量建设用地位于距城市中心10Km~20Km的圈层,空间区位上具有很高的土地价值,是市民就业和生活的理想空间。因此可以说边缘集团目前是中心城存量建设用地最为丰富的价值高地。

图5 中心城存量用地分布情况示意图(至2013年)
边缘集团及其所涉及周边城乡结合部地区人口倒挂的现象较严重,最严重的乡镇倒挂比达到1:5。边缘集团圈层整体人口整体受教育程度偏低。据统计,高中及其以下学历的人口占35.2%,文盲人口还占1.2%的比例。

图6 边缘集团及周边街乡户籍人口与常住人口比重示意图(数据来源:六普)
②现状建设用地结构欠佳

图7 2013年边缘集团现状用地结构分析示意图
据2014年现状用地数据统计,公共服务设施用地仅占现状边缘集团建设用地总量的5.7%,而绿地仅占6%。近几年边缘集团的建设过程中,公共服务、绿色空间欠账较多。
③现状就业岗位偏少,职住关系欠佳
依据2013年北京城市总体规划修改人口与就业岗位测算标准进行测算,边缘集团现状职住容纳比为0.54:1(国际经验值在0.5左右)。边缘集团圈层的整体职住关系低于北京市平均水平和国际经验值,处于偏低的水平。从分布情况来看,现状职住关系欠佳的集团分布在北部和东部。
④产业发展同质竞争现象严重
边缘集团的主导产业以“中关村科技园区”衍生品为主,同质现象较严重,创新产业的内容较少,没有形成各集团的特殊产业类别,较难适应未来发展的趋势,并且部分园区土地使用效益偏低。
⑤宜居品质尚未凸显优势

图8 北京市规划集中建设区现状职住关系分析示意图
(依据2013年现状图建筑规模推算—院交通所测算标准)
边缘集团要形成对中心地区的反磁力,必须在宜居品质上凸显优势。目前边缘集团在交通出行上不够便捷;在电力、燃气、污水方面的市政整体承载能力低于中心地区;在公共服务设施上总量不足、优质公共资源缺乏;在公共空间层面,既缺乏像中心地区那么有文化底蕴的公园,也不像周边新城和组团有自然环境给予的山和湖泊,这些都导致边缘集团缺乏更大的吸引力。
分散集团式空间格局尚未形成
10年来,中心城城进绿退,规划绿隔的绿色空间用地逐年在减少。据统计,规划绿地面积近六年间减少了约5.4K㎡。而关乎中心城生态健康的10条通风走廊,2013年规划实施率超出50%的仅有三条,整个规划楔形绿地实施情况也十分堪忧,分散集团式空间格局并未形成。

图9 中心城规划绿楔实施情况示意图
“分散集团式”是几代规划人对北京中心城空间结构规划的“理想”,而目前分散集团式的实施面临相当的难度!如何坚持?如何去实施?这一直是规划界热议的难点。
我们结合北京实际情况,分以下三种情形探讨边缘集团未来规划实施的战略转型方案。
坚持现有模式
第一种情景是严格坚持现有规划空间边界实施中心城分散集团式。通过梳理,可以看出这种实施模式还需要付出相当的代价。

图10 中心城19-33片区范围绿地实施情况示意图

图11 中心城涉及绿隔实施的规划回迁房、商品房建设用地分布情况
从实施缺口来看,至2013年未实施规划绿地的总量约为96K㎡,约占绿隔空间规划绿地总量的38%。并且这些未实施绿地上国有单位、乡镇企业占比较高,实施难度较大。至2013年,绿隔地区未安置人口36.1万人,按现行人均50㎡的安置标准,还安置建筑面积1805万㎡,并且这个安置需求还在逐年上升。此种模式面临的实施缺口与资金压力巨大。
平衡置换模式
第二种情形是平衡置换模式,即在规划绿地实施总量不变的前提下,抓住需要管控的生态底线,从用地极差地租平衡置换要效益,对优势区位的规划绿地和生态安全廊道的上的用地进行适当调换,促进绿隔地区绿色空间更加顺利的实施。该实施模式需要建立多元平衡置换绿化实施模式,优先保护战略性生态节点和廊道。对生态不敏感地区可进行指标上的空间置换,适当降低区位较好、发展动力强劲区域的规划绿地规模,将其置换到生态敏感地带或通风廊道等绿色空间内。

图12 中心城生态敏感与控制区示意图(规划部门)

图13 中心城“三区四界”规划示意图(国土部门)
廊道发展模式
未来实施情况存在很多的变数,如果以上两种情形都不能保障规划绿色空间的实施,分散集团式的空间格局遭到突破,那我们必须对接全市空间格局的发展态势,未来边缘集团与绿隔地区在有可能在保住生态格局红线的基础上进行适当突破,廊道整合发展。

图14 中心城廊道发展模式概念示意图
一方面,保留必要的通风廊道、生态廊道、生命线廊道,保护已经成环的绿化空间;另一方面,将区位及产业发展关联强劲的边缘集团与新城,边缘集团与中心地区进行整合,形成建设发展廊道。
这种情形的提出并不是不坚持分散集团式,而是不得以为之的情况。如果中心城规划分散集团式空间格局实施的一盘棋没有下好,那么退而求其次,我们还要尽量保护住关乎中心城生态安全格局的廊道,同时为一些建设发展廊道提供整合机会。
4 规划实施方式转变
无论我们采取何种模式去实施,我们的初衷是为了更好的坚持中心城分散集团式的空间格局。在未来中心城的规划实施中,我们应该转变中心城规划实施范式,采用“限制”-“重构”-“增值”的空间管控模式,促进“分散集团式”空间格局的实施。
限制
所谓“限制”的管控思路就是将现状已经存在生态绿地、防灾空间、公共广场、生命线走廊防护等空间严格固定下来,作为限制开发建设区域,严格管控,制定管控措施。
重构
“重构”就是将边缘集团集中建设区的剩余开发空间按照更绿色、更高效、更美好的目标,将用地功能与交通系统等其它功能区“打破-重构-融合”,以适应新形式下空间发展战略的需要。
“增值”即是让边缘集团有限的存量建设用地发挥出更大的价值,使各个系统效益增值,包括增强环境品质效益、增强首都历史文化效益,增强土地价值效益,增强居住容纳效益、增强设施承载效益,并采取“紧凑融合”的发展模式。5 基于规划实施范式转变的关键性对策
针对以上未来边缘集团空间管控的战略思转变,我们需要在边缘集团的未来规划实施的关键性问题上提出对策。
转变未来发展战略定位
边缘集团未来在北京城市整体发展中应当发挥什么作用是本次城市总体规划修改的最关键的问题之一。
未来战略定位——创新高地、宜居典范、文化乐土
在这里,人们应该能够寻找到更高收入的就业机会,企业发展也应该能够获得政府特定政策支持。在这里,应该创造出更加良好的生态环境,更加给力的公共服务设施,更加高效便捷的交通出行,更加多元丰富的居住空间。在这里,应该有展示地区特色、多元文化的空间,培养具有活力的文化创意产业,拥有丰富的文化娱乐设施。
优化存量建设用地统筹
边缘集团的存量建设用地总量大、价值高、优势多、难点多。如何将边缘集团与绿隔地区统筹?如何搭配实施中的“肉”和“骨头”?存量用地改造收益和空间发展权如何配置……这些问题关系到规划实施的成败。
为此,我们需要一是自上而下统筹肥瘦搭配实施方案,二是自下而上搭建边缘集团与绿隔统筹的实施单元,三是构建总量约束条件下的空间增量配置模型。
严控空间实施管控底线
存量空间优化,既要做“加法”,又要做“减法”。我们需求确定生态安全格局底线,将中心城影响生态安全格局的空间控制底线确定下来,并建立生态补偿机制;同时通过生态清退和修复,促进生态环境综合提升。促进整体综合提质增效
为提升边缘集团的综合竞争力,规划实施需促进整体地区综合提质增效,强调基础设施与用地功能互动配合,协同发展,促进公共服务设施、市政交通设施、公共安全设施总量提升、均衡发展,促进公共空间融合统筹、串联成网、品质卓越。
结语
中心城进入存量时代,相对于以往以空间增量为标准的规划管控方式,需要在规划价值观和管控行为上进行创新转变。对于存量建设用地最集中的边缘集团,其规划实施范式的创新转变是未来北京城市建设的重中之重。但无论如何转变,我们守住我们必须实施的要素,同时给予空间发展适当的弹性和发挥增值效益的空间,最终将边缘集团塑造成为一个卓越的首都核心协作区域,让这个空间圈层变得更绿色、更高效、更美好,真正成为北京的创新中心、宜居典范、文化乐土。