“外引”与“内消”——国际经验对中国城乡土地利用相关规划的影响探析
我国城乡土地利用的规划演进,离不开引进借鉴国际先进的规划理念。而对于这些“舶来品”的消化吸收,建立在与本土制度和规划实践充分融合的基础之上。文章重点选取与城乡土地利用较为密切的城市规划、土地利用规划、国土规划和主体功能区规划,分析了国际经验和本土实践对于规划发展的影响,并对新一轮国土空间规划体系的构建提出了相关建议。
新中国城市规划工作的启动整体参照苏联模式,以计划体制下的空间安排职能为重点,为土地资源配置和空间战略部署提供实施性保障,有效配合了工业城市建设。1980年,美国土地分区规划理念引入中国,结合城市建设用地出让和转让工作,控制性详细规划雏形开始出现。随后,经过温州、深圳等城市的实践探索,逐步形成了一套适合我国国情的控制性详细规划管理措施。
土地利用规划是在新中国成立初期由苏联传入的,当时称作“土地整理”,主要针对农村和国有农场的规划设计和土地整理,受到了苏联专家的直接支持。市场经济转型后,耕地急剧减少等问题得到中央高度关注,借鉴发达国家的用途管制手段,我国开始运用土地政策参与宏观调控,逐步形成了自上而下逐级控制、以土地供给制约引导需求、以耕地保护为基本出发点的规划编制体系和以土地用途管制为核心的规划实施制度。
有别于城市规划和土地利用规划,我国的国土规划最初受到荷兰、日本等国家的国土开发整治经验启发而来。在总结以往国土开发利用经验教训的基础上,开展国土规划试点,提出全国性的国土开发整治战略和生产力布局构想。近十年来,我国的国土规划已经发展成为推动国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治举头并进的战略性、综合性规划。
主体功能区规划则是充分借鉴欧洲空间规划的理念和经验,吸收国内国土规划编制经验,确立了主体功能区的发展思路,立足大规模工业化、城镇化开发活动的适应性,调整完善主体功能区的区域政策,形成合理的空间开发结构,促进区域协调发展。
总结上述四类规划的发展,从新中国成立初期的计划经济时期全面学习参照苏联模式,到社会主义市场经济时期借鉴不同发达国家和地区的规划经验,我国城乡土地利用的规划理念和方法既有“拿来主义”,在本质上与本源国家有一致性,又顺应了不同阶段社会经济发展的客观要求,形成了一套具有中国特色、多元、实用的城乡土地利用规划体系。
在新的历史条件下,国土空间规划作为指导和调控城乡土地利用的基本依据,应立足于生态文明建设,构建分工明确、衔接有效的“五级三类”体系。规划层级与行政管理体系高度契合,上位规划强化责任约束,下位规划体现权益维护。三类规划之间紧密联系,总体规划通过指标、边界、名录等管理手段自上而下调控,统筹指导特定区域或领域的专项规划,详细规划既要落实总体规划的需求,又要体现专项规划的主要内容,确保要素落地管控。