编者按
精彩段落
“在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,从'泛化治理'向'分化治理'转变是必然趋势。结合我国央地事权改革的总体趋势分析,我国未来在国土空间治理领域将形成更清晰的制度化分权模式,其特征是:同步推进央地事权改革与市场化改革,厘清各类主体在国土空间治理中的权责关系,形成权责对等、分工明确的现代化国土空间治理体系。”
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【作者简介】
林 坚 (1969-),男,博士,北京大学城市与环境学院城市与区域规划系系主任、教授、博士生导师,北京大学设计中心主任,国土规划与开发国土资源部重点实验室副主任。中国学会城乡规划实施学术委员会副主任委员,中国土地学会土地规划分会副主任委员。
赵 晔 (1996-),女,北京大学城市与环境学院城市与区域规划系硕士研究生。
【修改日期】2019-09-02
* 研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题(18VSJ041)。
本文刊载于《》2019年第9期
【doi】10.11819/cpr20190907a
1、国家治理视域下的国土空间规划体系构建
我国国土空间治理体系的不完善,主要体现在多种空间规划、各类要素的用途管制制度之间的冲突等。上述各类制度的冲突,从表面上看是横向各部门“多头治理、九龙治水”导致的矛盾,但深层次的原因是央地事权关系未能理顺而造成的一系列纵向博弈结果。因而,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”“明确各级国土空间总体规划编制重点”是国土空间规划体系改革的重要任务,理顺央地事权、推进央地协同、充分发挥央地在国土空间治理中的两个“积极性”则是关键所在。
2、国土空间规划体系演变中的央地关系发展
计划经济时期,我国的央地关系呈现较为严格的科层制结构[1]。中央地方政府间的财政关系以“统收统支”为特征[2],地方政府的利益主体意识较弱。央地目标趋同、激励高度相容,中央政府承担驱动全国各地国土开发与经济发展的全部责任,地方政府负责执行。该时期的主要扮演在空间上自上而下严格落实国民经济计划的角色,而城市土地使用无偿行政划拨制度与农村土地集体所有权制度,也为中央自上而下落实国土空间管控计划提供了有力保障。
改革开放的过程被视作中央向地方政府“行政分权”[3]。中央地方财政“分灶吃饭”,使地方政府获得了发展剩余收益的控制权,使其与地方企业形成紧密的利益共同体。在此逻辑下,与地方政府权益紧密耦合,地方政府对的主导性增强,并将其作为招商引资、为各类企业和项目提供落地条件的政策工具,由此奠定了以开发建设为基础的功能意向。
1994年的分税制改革是央地关系改变的重大分水岭,通过财政资金的“一上一下”,中央政府利用转移支付进行二次分配、调控区域均衡发展的权限大大增强[4]。分税制改革将地方政府与企业经营脱钩,使其角色转变为更为直接的“经营土地”和“经营城市”[5]。地方财政、城市土地与金融紧密联结的“三位一体”滚动开发[6],主导了中国较长一段时期内的城镇化发展模式。
2.4 可持续发展理念下的调控(2004—2013):技术化“条线型”空间治理探索与 “九龙治水”乱象并存
进入新世纪,资源环境约束日趋紧张、经济发展与国家生态安全、粮食安全的冲突日益加剧,我国国土空间治理领域的央地关系进入了调整期。一方面,以中央政府为主导,自上而下地探索基于技术理性与专业优势的“条线型”精细化治理模式,各部门逐步建立健全各要素的专项规划与用途管制制度,并借助日益成熟的信息化监测考核技术手段,对地方政府建立了专业化、标准化、定量化的国土空间治理管控体系。另一方面,通过专项“戴帽”资金的下发,实质性地参与到地方的国土空间治理过程中,“项目制”成为中央向地方提供资源与要素配置的主导方式。而地方政府也在职能转变、考评方式转变与“项目制”资源配置模式等引导下,积极寻求与中央政府在“条线型”治理中的对位,有学者将这一阶段中央政府治理模式称为基于现代化治理工具与专业理性主义的“技术治理”模式[4]。
3、国土空间规划体系中的央地关系协同趋向
3.1 权责对等,央地分权与市场化改革同步进行,建立清晰的制度化分权模式
在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,从“泛化治理”向“分化治理”转变是必然趋势[9]。结合我国央地事权改革的总体趋势分析,我国未来在国土空间治理领域将形成更清晰的制度化分权模式,其特征是:同步推进央地事权改革与市场化改革,厘清各类主体在国土空间治理中的权责关系,形成权责对等、分工明确的现代化国土空间治理体系。
中央地方关系的改革,体现中央整体向地方放权的思路,强调中央的战略引领作用和地方的主体责任,强调央地政府事权的差异性与聚焦性。譬如,党的十九大提出:通过机构改革,赋予省级以下政府更多自主权;十九届三中全会明确:要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性。
在国家治理体系现代化与央地事权关系改革的进程中,国土空间规划领域对央地事权关系的调整主要体现为以下两方面。
中央政府:强调战略指引、底线管控、局部聚焦。其中,“战略引领”,是指国家层面的国土空间规划,以确保国家重大决策部署与重要战略在国土空间层面的落实为核心任务,指引全国国土空间的结构性布局与纲领性目标的实现。“底线管控”,是指中央政府在国土空间开发保护中,需承担维护国土空间生态安全、粮食安全、文化安全、战略资源安全等责任,以底线综合管控的形式,对山水林田湖草等要素划定统筹性的刚性管控线,进行垂直管控,使核心资源要素在高层级空间规划中有效统筹,变九龙治水为五指成拳。“局部聚焦”,是指在整体放权的趋势下,中央政府将更聚焦于重点领域(如生态环境保护修复、重大基础设施建设)与重要区域(如国家公园、长江经济带、渤海湾)的治理事权。
国土空间作为国家主权和主权权利管辖下的地域空间,重要的特征是具有“区域”和“要素”双重属性[11]。以区域-要素统筹为指向、以自然资源治理为支撑的总体规划或专项规划,都将成为我国未来一段时间内理顺央地事权关系、建立有效的空间治理模式、调整区域间发展不平衡、经济开发与生态环境保护间不平衡的重要试验场和突破口。一方面,国土空间规划体系的建立,将健全区域型国土空间开发保护制度,促进主体功能引导下区域间损益协调与要素合理流动机制的建立,为主体功能区划等区域协调型制度的有效落实提供有力支撑。另一方面,针对特殊区域统筹治理,探索更为有效的央地事权重组与协作模式,长江经济带国土空间规划、海岸带规划、山水林田湖草整治修复规划、自然保护地规划等一批专项规划正在形成或将大量涌现。
参考文献
1 李禕,吴缚龙,黄贤金.解析我国区域政策的演变:基于国家空间选择变化的视角[J].现代城市研究,2015(2):2-6.
2 朱旭峰,吴冠生. 中国特色的央地关系:演变与特点[J]. 治理研究,2018,34(2):50-57.
3 张京祥,吴缚龙,马润潮.体制转型与中国城市空间重构——建立一种空间演化的制度分析框架[J].,2008(6):55-60.
4 渠敬东,周飞舟,应星. 从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127.
5 世界银行城市化与土地制度改革课题组. 城市化、土地制度与经济可持续发展:以土地为依托的城市化到底能持续多久? [R]. 2005.
6 周飞舟,谭明智. 当代中国的中央地方关系[M]. 北京:中国社会科学出版社,2014.
7 何冬华. 空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话——来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[J]. 规划师,2017,33(2):12-18.
8 张京祥,林怀策,陈浩. 中国空间规划体系40年的变迁与改革[J]. 经济地理,2018,38(7):1-6.
9 宣晓伟. 治理现代化视角下的中国中央和地方关系——从泛化治理到分化治理[J]. 管理世界,2018,34(11):52-64
10 彭莹莹,燕继荣. 从治理到国家治理:治理研究的中国化[J]. 治理研究,2018,34(2):39-49.
11 林坚,刘松雪,刘诗毅. 区域-要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J]. 中国土地科学,2018,32(6):1-7.
LIN Jian,LIU Songxue,LIU Shiyi. Region-Element Coordination: The Critical Issue Concerning the Construction of the System for Developing and Protecting Territorial Space[J]. China Land Science,2018,32(6):1-7.
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