陈銮 中山大学地理科学与规划学院人文地理学博士研究生
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旧城的保护与更新,是世界范围内许多城市普遍关注的话题。旧改改哪些?钱从哪里来?未来的定位是什么?现代性的焦虑之下,中国旧改仍然面临着一系列生死攸关的难题。
老城区诸多问题的本质,可以归结为后现代意义下的时空分离。
安东尼·吉登斯,与马克思·韦伯齐名的英国社会学家。他提出(1984;1990),后工业时代,时间和空间不断远离,时间从原来的空间里移出去,看不到空间的精神和意义,空间就被掏空(hollow out)了。
全球化加速了生产要素的不断流动。每一次人、物和资本的流动,都使老城变得更加衰败。老城的时间和空间不断分离,社会关系不断脱嵌。老城和新城不断分离,城市的整个空间体系变得混乱、无序。
如何挽救老城日益被掏空的宿命?需要寻找空间修复的途径,以对抗现代性的流动。如何实现空间修复?在当下的消费社会,需要重新嵌入消费者构建的人地互动空间,使已经解域的老城重新本地化。
不同产权形式共存,是制约旧改的一大障碍。
我国现行的土地制度规定,城市土地所有权归国家所有,个人仅仅拥有土地的使用权,附着在土地上的建筑物和构筑物的权属还要复杂得多。建国后,城市先后经历过公私合营、人民公社、改革开放等浪潮,在旧城中出现了直管公房、单位代管公房、代管侨房、商品房、自住私房等多种权属类型的住房,甚至存在大量无产权却使用已久的违章建筑。
旧城产权的细碎化,代表的是复杂的利益分配格局。一间自住私房,四个儿女分家,产权也相应一分为四。一间代管侨房,在短短的三十年间,经历了从房管科到华侨业主,再到代理人的产权让渡过程。复杂的产权关系必然带来极高的交易成本(科斯,2003)。产权的低效或无效配置,从根本上阻碍了城市更新的步伐。
旧城是一种公共产品,旧城产权的分配也涉及到公共利益问题。由于所有权和使用权分离,政府作为公共利益的代理人,往往可以用低廉的补偿成本换取高额收益,拆除居民赖以栖身的房屋,存在代理风险。
由于产权边界存在模糊地带,理论上空间改造是产权所有者的自由,但涉及公共利益的部分则无法得到控制。最突出的矛盾体现在天空曝光面(Sky Exposure Plane)。旧城密度极高,一旦产权人随意加建楼层,很容易妨害邻居的采光和通风,产生负的外部性。
图:天空曝光面
来源:纽约市政府网站
http://www.nyc.gov/html/dcp/html/zone/zh_zmaptable.shtml
能否将旧城细碎的产权整理、转移为集体产权?如何与每一个居民建立起良好的公共关系?形成于公有制转轨的大规模更新手段仍然存在巨大的惯性,小规模、渐进式的更新方式该如何突围?广州市曾在《土地拍卖法》下对旧城产权转移进行了创新,通过拍卖把运营权打包交由市场,一定程度上缓解了产权低效配置的问题。
面对旧城复杂的产权关系,面对保护历史遗存带来的诸多限制,在政府不补贴的情况下,愿意参与旧城改造的开发商少之又少。
早期,广州市三令五申禁止开发商参与旧城改造。直到2007年猎德城中村改造,旧改才向开发商打开了一道口。开发商追求的是经济效益。只有当项目达到预算平衡的时候,开发商在场的旧城改造项目才有启动的可能。但随着开发商的入场,旧城改造背后的一笔坏账也被摆上了台面。
传统的旧改项目一般采取就地平衡方案,划定拆迁红线,提高容积率。在高密度的基础上,容积率的提高意味着更加拥挤的居住环境,以及更加紧张的配套设施供给。首当其冲的就是停车位问题。在商业项目为街区带来大量人流之后,旧城用地已经捉襟见肘,充足的停车位变成一种奢侈的想象。
单纯追逐容积率的方案已经被证明是失败的,于是人们开始思考如何在保持较低容积率的情况下,提高地块的商业价值。这就涉及到街区定位与业态选择的问题。
美国的区划(zoning)规划曾提出“连系地盘”的试验,即无利可图用地改造所引起的亏损,可以由有利可图用地所得的利润来抵消。推广到旧城,将无利润的旧城改造项目和有利润的新区开发项目“连系”,就可以用新区开发所得的土地出让金补偿旧城的基础设施建设投入,创造低密度旧城。旧城的公共品属性更加凸显,改造必须由政府充当主导角色,发挥充分的调控作用。
图:街区的地块融合
来源:纽约市政府网站
http://www.nyc.gov/html/dcp/html/zone/zh_zmaptable.shtml
我国房屋市场长期处于增量建设之中。关于如何建新房子,我们已经有一套相对成熟的制度和操作程序。最核心是获批“两证一书”,即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》。传统“拆迁式”旧改的做法,是先征收土地、对居民进行拆迁补偿,再统一拆平重建,随后的法规程序与新城建设大致相同。
对于历史文化遗存丰富的老旧社区,这种拆迁式改造已经为人诟病许久。作为最大限度保留老旧社区历史文化遗存的渐进式方法,“微改造”近年来逐渐走进公众视线。然而,当前“微改造”却由于制度缺位频频碰壁。“微改造”的主体开发商同样必须办理相关手续,走完相同的流程。但大部分老旧社区的现状却导致开发商难以拿到相关部门批示的许可。
用消防法规来举个例子,我国《建筑设计防火规范》规定:“6层以下、总占地面积不超过2500平方米的相邻建筑,其防火间距可不小于4米进行设计”。对于建新房来说不难留出的短短4米间距,对于老房子来说可谓奢侈至极。旧城中存在大量的“握手楼”、“楼挨楼”。如果不对主体建筑进行拆除后退,根本无法满足法规要求。4米距离,对于旧改开发商来说已是“天堑”。
按照现行的制度规定,开发建设方无法在项目施工前画出合规的技术图纸,也无法获得常规建设的批示许可。这就决定了当前的“微改造”只能一种事后监督,公共行政管理发生在施工队进场之后。老房子“开刀”后还能不能简单地小修小补?小修小补不了的老房子能否拆除重建?改不好的老房子是否能够追责以及向谁追责?……实际上,旧改尚有大量制度上的空白。
图:广州恩宁路老巷
来源:@火星大使http://www.poco.cn/works/detail?works_id=3077137
致力于旧城改造的前辈花了几十年让我们明白,“老东西不是破东西,旧东西不是脏东西”。当我们渐渐懂得旧城不能一味拆除重建时,新的问题又接踵而至。中国旧改,何往与何为?面对一系列未竟的疑问,我们期待多方智慧的碰撞,也呼唤制度创新的魄力。
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