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前言(雪丽·波提卡)
新都市主义新在哪里(乔纳森·巴奈特)
第一部分 区域:大都市、城市和镇
第二部分 社区、城区和走廊
第三部分 街区、街道和建筑
这部分9位作者分别是:1彼得·卡尔索普,2罗伯特·雅洛,3阮德尔·阿润特,4杰克·格里沙&哈维·甘特,5温迪·莫里斯,6斯蒂芬妮·博斯威尔,7亨利·瑞奇蒙,8G·B·艾灵顿,9米隆·欧菲德。今天领读后三位作者的文章。
亨利·R·瑞奇蒙是新都市主义协会的前任理事会员。他在20世纪70年代创立了俄勒冈州1000之友协会,并且担任其执行董事直至1993年。在1989年他发起了“国家生长管理领导计划”,这是一个跨越24州的组织联盟。他现为俄勒冈州波特兰市美国土地学会的执行董事。
城市和城镇应该更广泛地符合公众和私人的利益,来支持使各个收入阶层人士区域经济。平价住宅应该分布在城区的各个部分以便于就业和避免穷人的集中。
美国面临两个主要的住房问题:为都市的少数民族提供住房和为贫困的劳动者提供住房。两者都与新都市主义的目标紧密相连,并且打破了内城停滞与蔓延之间的联系。正如以下我将要解释的,达成这个目标,也将鼓励密集型、以公共交通为引导的开发。
第一个需讨论的主要问题是为都市中贫困的少数民族提供住房,结束其与社会的隔离状态。人们用了100年时间,在1865年结束了奴隶制。又花费100年才结束曾被法律认可的种族隔离。我们已为美国种族平等奋斗了30年:制定了住房政策,使都市的少数民族能够生活在拥有充足的就业机会、出色的学校、安全的街道的大都市主要区域。这项住宅计划刚刚开始,但它更有效、更持久,远胜于用公共汽车接送儿童上下学,乘坐轻轨穿过市内密集地区到市郊工作,或建造更多的监狱来对付美国贫民区的犯罪行为。
在过去三十年里黑人中产阶级已经获得了大量的住房,但都市穷人住房的改善却很缓慢。人口普查数据显示1990年居住在市内社区贫困率达到40%以上的美国黑人人数,比1860年的奴隶数还高。当国会削减福利和住房供给开支,而“少数民族”人口在四十年内逐渐取代高加索人形成新的美国多数人种时,美国有责任为他们提供住房,并且使他们享有就业、受教育和住在安全的社区的权利。
然而,这样做的理由,超出了给所有的美国人平等机会的需要。打破贫困的有色人种隔离和集中的局面有利于实现所有美国人都关注的经济和环境的目标。
第二大主要问题是为各民族贫困的劳动者创造居住条件。现在有超过5百万个工薪家庭用超过家庭周收入的一半支付房款。这是自经济不景气以后的最高水平。现在的低失业率、低抵押贷款率,方便的信用卡制度,对定金放宽要求等为购买住中房带来了不少的实惠。但是当上层社会的房屋占有率达到65%,创三十年来的高峰时,年轻人的房屋占有率但却处于二十年来的低谷。这种住房市场的不平衡一方面是由于政府规定地区价格或收费标准,把不必要的费用加入购房费用而使人们买不起住房。另一方面是因为政府没有采取减少租金或抵押付款的优惠政策来使工薪家庭有能力购买住房。
毫不奇怪的是,这个现象在收入滑坡达25年之久的家庭中最为显著:这些家庭的收入在社会底部20%的范围内。上一个20%的收入也将缓慢下降。上一个20%的人们几乎没有能力养活自己。处在社会底部的两个20%的人们想要拥有自己的住房是非常困难的。
已经有三个政府——一个州和两个县——成功地处理了这两个住房供应问题。在每例情况中,增加大都市区域中住房供应的努力都产生了与住宅无关的广泛的社会效益。这些效益包括减少开发农田的压力增加交通投资的可行性,和改善大都市区域中心的投资环境。
费用最少的住房
从20世纪70年代末起,俄勒冈州全州土地使用计划使整个波特兰地区采用分区制建造了更多的平价住房。这些改革措施不是激进的改革;而只是回归传统面积大小,让单一家庭居住模式与多人口家庭居住形式共存,并且实施住房配套。1978年在波特兰建造一户单一家庭住房的平均面积是509平方米。然而,这一地区单一家庭住房的平均面积逐渐地猛涨到1170平方米。部分原因是由于市政府为了增加税收,而鼓励建造比较大的、更有价值的住房。由于土地占住房费用的25%,所以面积大小对购买住房是至关重要的。
俄勒冈州为平价住房制定了全州土地使用计划,该计划需要各城市重新规划它们的分区以反映两类需求:一类是二十年来占人口一半的家庭收入持平或下降的人们,另一类是家庭人口比较少的人们。在1978年至1983年之间,在实行波特兰地区都市生长边界计划(UGBs)的24座城市中,单一家庭的平均面积重新下降到765平方米左右。除此之外,用于多人口家庭住房的空地从7%增长四倍达到28%。在相同空地的基础上,1983年可建305000套住房单位的用地,在1978年仅可建129000套。在1998年,波特兰为地区发展采用的2040年远景规划使单一家庭平均面积接近正常水平,大约589平方米。因此,波特兰地区在都市生长边界计划里已经变成一位非常有效率的土地开发者。
这些数字显示1979年“分区”计划中的都市生长边界为什么是一项超前的观念。它使国家范围内的住房市场空前发展。高密度分区对许多利益团体有益。敏感的新市场为消费者增加了住房供应而且为开发者增加了收益。它也减少了都市郊区的发展压力。更根本的是,都市的生长边界对俄奥勒冈州的开发者和住房购买者意味着,“我们将致力于解决由地方分区引起的住宅市场中费用增加的矛盾。”该地区没有任何利益集团的高层希望回到“美好的过去”。
通过交通连接住房
1979年,在硅谷制造业协会(SVMG)成立时土地使用还未提上日程。然而当时在美国还没有地方性的组织提出富于创新和重要的土地使用改革。硅谷的成功显示了地方集团能在强调住房供应的同时,遏制无序蔓延。
硅谷制造业协会藉由法律文件证明政府政策——在这种情况下,即分区制和纳税制——是如何产生蔓延的。硅谷制造业协会请圣克拉拉县的15个区为他们提供一份空闲土地的详细名册——包括多少土地按什么等级使用、密度多少和位置如何。硅谷制造业协会惊奇地发现,只有少数城市拥有这类数据,更谈不上他们会去测绘土地了。因此硅谷制造业协会从它的成员中招募志愿者来亲自做这项工作。他们发现由于政策不当造成了短缺和过剩。举例来说,乐观的工业规划预测在2010年之前能提供182000个新的就业机会。然而,各市都想搞成税源基地,划分出的“工业”用地足以为人们提供了391000个工作岗位。与此相反,政府提供的住房开支只能为硅谷制造业协会225000名员工中的一小部分解决住房问题,预期到2010年才能形成108000个新的住宅,而城市现有的规划区域只能提供69000个住房。
根据问题的性质和市场参数,硅谷制造业协会提出了两项措施:解除管制和进行新的投资。因为他们促进了公司、职员和环境的目标,因此这些措施得到了广泛的支持。举例来说,硅谷制造业协会计划重新划分工业用地,允许发展中等密度(而不是高密度),混合使用,交通引导的开发项目;而且讨论在平价住房区附近兴建新铁路线的问题。
藉由社会团体的支持,1995年至1997年达成的重要决定帮助实现了硅谷制造业协会的目标。圣何塞市(San Jose)采用了都市生长边界的规划。其他城市为平价、交通引导的住宅区重新划分了工业用地。而且选民投票赞成在全区范围内征收半分销售税,以集资18亿美元投资兴建长1230公里的轻轨。
除了其他因素外,这些改革的成功应归功于硅谷制造业协会的领导层,特别是其1995年的精彩报告“创造高质量的邻里:为硅谷解决居住问题”,这清楚表明了加利福尼亚州的高科技产业的发展依赖健全的土地使用规划。
有补助的住房
最低费用分区制、交通引导分区制和交通投资能使住房供应量提高。然而,许多希望在机会多的社区就业的人仍然买不起房子。在建造分散布置的住房或在全区的范围内建造分散的平价住房时,补助金的作用就体现出来。
有人说种族间的紧张关系使得分散住房计划在政治上是不现实的。富有的白人反对为其他种族的穷人提供住房的提议,因为这样会使穷人成为他们的邻居。政府最成功的公益住房计划是在富有的有75万人口,以白人为主的华盛顿特区市郊马里兰州的蒙哥马利县。尽管蒙哥马利县的少数民族人口在增长,而且住房计划是为少数民族制定的,但它20多年的建设证明是成功的。
1970年以来,蒙哥马利县的住房工程中凡是超过50个单位的项目都要提供15%的单位给低收入人口。自1998年起,已经有超过10000个单位的住房遍布蒙哥马利县各处三分之二出售,另外三分之一用于出租。从1980年到1991年间,蒙哥马利县住房平均售价为208000美元,因此,与之相比,这种经济型住房的平均售价为69900美元是可以承受的。购买这种住房的少数民族买主中超过60%的家庭收入只有26400美元,而该县的平均收入为62000美元。
这项计划之所以成功,是因为它不仅是政府指派的任务,而且它的赢利也比较可观。和定额分配不同,该县建立了个由建筑商领头,由市场指导的程序。建筑商说,“因为我的工程中已经包括了15%的为低收入人口准备的经济型住房,所以政府允许我在工程中多建约22%的单位。除了蒙哥马利县,还有哪里可以允许这样做?”除县里的支持外,这种分散建设的补助性平价住房在实质上是受市场驱动的。
蒙哥马利县的分散住房计划除了对住新房的人有所收益外,对该县的每个人都有益。首先,避免穷困人口过度集中,有助于为穷人提供新的机会来完成教育目标。举例来说,每年蒙哥马利县学校的辍学率只有2%,这是国家平均辍学率的三分之一,中心城市平均辍学率的六分之一。
除此之外,分散穷人——也就是,使少数的穷人,少数民族家庭能够分布在中产阶级的广大范围中——可以节省乡村的耕地。这是为什么?因为穷人的集中赶走了来自内城和近郊的私人投资。这类集中推动城区中心向外发展的最有力的力量之一。减弱妨碍投资的力量——即在区域的各个部分创造居住的机会——可以减轻向郊外蔓延的压力,而且有助于在城市中心恢复投资。
假设美国在前20年里采用蒙哥马利县的做法,那么现在会怎么样呢?每年私人开发商在美国建造大约150万个住房单位。除此之外还有5万个单位由非营利性地方开发公司和公共住房机构建造。如果蒙哥马利县的政策被采用,美国在20年内将会产生500万套平价住房,这个数量相当于现有的500万个家庭需要用超过收入的一半来支付房钱。
这些在俄奥勒冈州、硅谷和蒙哥马利县取得的成功表明了,新都市主义的原则能有效地解决国家大部分棘手的社会问题。从地区规划着眼,放宽过时的分区限制,投资交通建设和都市生长边界计划,确保了给多样性开发模式一个发展机会。“新都市主义宪章”为所有美国公民都关注的大都市土地使用改革提供了一个有价值的指南。
G·B·阿灵顿是Tri-Met的战略计划指导者,波特兰的交通专家,并担任新都市主义协会交通专业委员会的主席。20多年以来,他在波特兰地区,通过联系交通和土地使用来创造适合居住的社区的改革中起到了重要的作用。
区域的规划应该由一个可选性的交通框架来支持。当人们减少对汽车的依赖时,在区域各处都应该最大限度地建立公共汽车、步行和自行车系统。
新都市主义并不反对汽车。它促进了我们交通系统的文明。它为典型的出行即短程出行提供了机会。街道应该以尊重并且加强社区活动的方式进行设计。我们需要尽可能少的高速公路隔离。环绕在我们的社区周围,但在社区里,需要较多较小的互相连通的道路和人行道。
我们常常把目光投向欧洲,寻找改进美国公共交通系统的灵感。事实上,欧洲人使用公共交通工具的程度只比美国人多一点点。他们每天更多的时间是在步行。为使我们的区域更适于步行,我们将会加大力度使社区更适于居住、开车、骑自行车和步行。
因为设计和投资交通系统的进程相对滞后,所以完成这个转变是一项挑战。这种滞后是州际交通的产物,需要做出改变。现在的交通规划偏向于长途交通,把多数资金投向连接分散社区的大型公路。然而大多数的出行是在单一的社区内发生的。举例来说,在俄勒冈州波特兰地区的平均道路长度,不到10公里长。市政当局根据长途旅行的需要建造了高速公路交通系统,却忽略了人们出行的现状,并加剧了蔓延和交通堵塞。因此,我们应该把投资从昂贵的大型公路建设转向投入不多又能解决问题的项目,例如适当的人行道和道路交叉口,这些项目使当地的交通更便捷、安全和愉快。
寻求解决途径需要在交通规划和财政方面做出根本的改变。我们在大型公路上投入了大量的交通建设基金是因为大型公路似乎承担了大多数的交通量。事实上,如果我们将小型道路网的所有交通量加起来,比大型州际公路要多得多。每天,短程交通占了交通总量的大部分。如果我们将注意力投入到人们想要去哪而不是什么更易于计算,我们就会把我们的精力和交通资源转移到短程交通上来。
几个世纪以来,短程交通显示了城市是如何组织以及发展起来的我们在过去的50年里背离了这个模式。短程交通保持了健康社区的活力,小孩骑自行车去学校,邻居步行去当地商店,孩子们合伙搭车去踢足球,这些就是短程交通起作用的地方。
我们的道路建设对出行具有巨大的影响居住在道路密集和土地混合使用区域的人们与居住在典型的都市外郊的人们相比,走的路更多,使用公共交通更多,而且自己开车的时间只有住在外郊的人的一半。有趣的是,大多数城里人很少开车,但是他们占有较多的交通总量,包括许多短程步行。
没有交通法规规定你必须献身社区为它服务。在过去的四分之一世纪里,波特兰已经全面检查交通网络,为出行提供多项选择步行、骑自行车,乘坐公交车,以及开车。由于它的路网由小型街区组成,波特兰城实际上比临近城市每平方公里拥有更多的街道。像波特兰这样的地方强调小规模的规划——改善人行道以鼓励行人行走,将交通控制权交给邻里和商业区,修改交通优先权使乘坐公共汽车优先于开车,以及将街道连通而不是做成死胡同。换句话说,我们应该设计一种满足多种需要的道路系统:把人们带往各处,鼓励在毗连的土地上开发紧凑的,交通引导的建设项目,为行人、自行车、公交车和汽车服务。
任何方式的机动交通,包括汽车对市郊的自然环境都很不利。理由是街道之间的联系太少,而且原本很容易用步行道分隔的地区却用大马路隔开。这就是为什么我们在城郊的交通总会发生令人头疼的堵塞的原因。因为每个交通历程都是以步行开始和以步行结束,所以社区的选择权和灵活性都应由行人开始。为行人服务的环境同样也应为公共交通服务。最成功的车站不应该被停车场包围,而应位于居住区和商业区可步行的区域内。然而,设计一个可行的交通系统并不是改变我们的社区规划,以使它们更适于步行的先决条件。每个社区的人们都需要散步。我们可以逐步改造我们的社区。着手的地区之一是在学校周围,改进人行道和交叉口,这样可以让更多的孩子步行,因为减少交通量可以使学校环境更加安全,也将减轻父母开车送小孩上下学的负担。
在社区小规模方案上投入更多资金的同时,交通部门也必须完全转变他们的观念。美国不是一个生活在公共汽车上的国家。公交产业在过去40年中的很少改变,这正在使它失去市场。公交支持者仅对郊区蔓延指手画脚是不够的。如果我们还在执行一个因循守旧的系统,我们就不能够要求公共交通成为通向21世纪的大桥。公共交通既需要现有的市场,也需要新的市场。这意味着我们需要重新确定公交系统的方向,使它不仅服务于内城而且服务于郊区。
为引起美国大多数地区人们对公共交通的关注,它应包括如同地铁一样有吸引力的公共汽车服务。公共汽车需要利用现有的技术变得更快捷、更频繁、更安全可靠。例如,现在的高科技交通信号灯可以通过遥控绿灯来加速公共汽车的行驶。公共汽车站应该和最好的地铁站一样舒适。印刷的时刻表应该随处可见并便于使用。公共汽车应该设有大窗户,低地板,为乘客提供比较好的乘坐环境。邻里内部应该配有小型公共汽车,以满足邻里规模的交通需求。现在有一种新技术,能够在公共汽车站提供时间信息,告知乘客下班公共汽车何时将会到达。
我们的交通改革应该由投资更小的街道、较多的连接、不同的公交线路开始,而不仅仅是建设更多的公交系统。但是适合居住的社区具有独特的交通规则,那就是注重短程交通和步行。
健康与适于步行的社区的关系
理查德·E·凯琳史沃斯 和 汤姆·斯米德
我们已经开始为营建几十个以汽车为中心的社区而付出代价它们抑制活动而鼓励久坐的生活方式。这个代价就是由于缺乏活动而使超重的成人和儿童急剧增加,以及大量的健康问题。早些时候,我们告诉孩子没有汽车会寸步难行。难道汽车是问题的核心,难道是汽车决定了我们设计社区的方式?我们设计社区是为了使汽车,而不是使行人或自行车更有效地活动。行人被看作是障碍物。
研究表明,如果提供良好的人行道和自行车专用道路,以及两者比较好的连接,人们会更切实地选择走路或骑自行车。这种变化也将减少交通阻塞并且提高空气质量,而且它可以减少行人的伤亡率。对久坐的生活方式、空气质量和行人的安全三方面的批评和改进可以大大提高公众的健康。
身体活动是人类最自然的行为。直到最近二三十年,它仍是生存的必需部分。但是由于工业和技术的进步,人们将他们生命中大多数最基本的行为方式从生活中排除出去。最近研究表明,久坐的生活方式的危害令人堪忧。在美国,久坐的生活方式可能是导致每年200000例由心脏病、癌症和糖尿病引起的死亡的一个主要原因。
强调土地的混合使用、高密度、街道连接性和步行环境的发展对于采用步行和骑自行车方式出行具有积极的作用。如果人们在一周中的大多数日子里用两个15分钟时间步行或骑自行车,他们会获得很大的收益。因此,城市环境和我们的出行方式在促进健康方面扮演着重要的角色。
米隆·欧菲德是明尼苏达州州立法机构60B区的众议员。他是大都市区域研究公司的律师和执行董事,该公司位于明尼亚波尼斯,致力于研究27个大都市区域。
为避免由税收引起的恶性竞争和促进交通、娱乐、公共服务、住房和社区机构的协调,税收和资源应该在区域范围内在自治区和城市中心之间更合理的共享。
在美国的许多地区,地方财政及其支持的公共服务之间的联系导致了社会经济两极分化、郊区的无序蔓延,以及低效率的土地使用。税基共享通过平均分配公共设施的投资割断了这种有害的联系。它解决了日益增长的社会需求与以税收为基础的财政紧缩之间的失调。税基共享削弱了支持排他性分区制和郊区无序蔓延现象的财政基础,减少了同一大都市区域内社区间进行税收竞争的财政奖励。它也使区域的土地使用政策有可能实现。
新都市主义认为公共基金对于基础建设的扶持——包括警察、消防、地方道路、下水道、公园,尤其是地方学校——在都市的各个部分都应该是平等的。不能因为穷人住不起富人区,就给他们次等的公共服务设施。
学校的开支说明了平等的必要性。大约有一半的州试图达成学校经费的平等。举例来说,明尼苏达州学校在平等的基础上,州政府为每位学生提供一定数量的基金,地方各区将提供补充资金。但是即使执行这个系统,北部低税收的双子城的市郊的辍学率仍居高不下,而大学就学率却继续走低。这或许是因为当地拨款的不足以及单亲家庭和穷人逐渐增加的双重压力。在中心城市,地方税收正在减少,而且联邦和州政府对都市规划的支持也在下降,因此它们对平等的要求更加迫切。
在美国的大多数地区,什么地区的社会需求增加,当地的税收就会变得不确定或下降。什么地区的税收稳定,当地的社会需求就很稳定或下降。举例来说,在20世纪90年代早期,圣保罗市不得不大幅度提高税收,但是由于社会职责急速增加的结果,它也不得不精简机构。与此同时,税收收入的大幅增加使得排他的郊区如米奈同卡(Minnetonka)和朴来茅斯(Plymouth),由于他们的社会需求规模小甚至呈下降趋势,使得他们可以降低税收而且维持高品质的服务。按税收分区可以使公共基金被合理地用于双子城的各个区域以满足社会需求增长的需要。
分片纳税除了促进低密度开发模式外,还促进了不必要的向城市外部迁移的趋势。这导致在都市边缘建造的新住宅超过了在城内建造的数量,而且在都市中心积聚了大量的空置房屋。因为新的家庭选择在相对安全的社区中置家,都市中心社区发展放缓,财政出现危机,而财政为拉动快速成长的社区经济发展而投资基础建设,这两者加速了城市的蔓延。
在双子城中,人们正从逐渐衰退的布鲁克林中心向正在飞速发展的专门住宅区迈泼·格楼(Maple Grove)大批迁移,代表了这些倾向。人口和商业从财政紧张的布鲁克林中心撤离出来而投向迈泼·格楼,在经济上拉动迈泼·格楼的住房发展。在布鲁克林中心衰微的同时,当地学校贫困儿童的数量却增加了犯罪率上升,而且住宅的房产价值变得越来越不确定。
开发新社区时,为集中建设街道、下水道、公园和学校,社区需要背上沉重的债务。当债务到期,而增收财产税似乎不可避免的时候,这些地方政府就承受了巨大的压力,因此他们倾向于继续发展来分担成本。这就是为什么税收的分散会鼓励低密度郊区的蔓延。
现有的税收难以支持公共交通和基础建设的投资,这使得以高密度模式建成的社区享受不到完善的公共服务,这无形中助长了低密度郊区的蔓延。同样的,财政压力迫使政府鼓励低密度发展用以增加税收,从而导致毫无必要的低密度郊区的蔓延。
大都市内为争取税收的竞争损害了整个区城的利益。当城市陷入争夺已经确定了驻地的大型公司的混战时,他们为了改善社区的投资环境和设施不惜动用公众的钱而且牺牲了其他区的利益。大公司可以利用这场竞争推卸社会责任。他们通过威胁要撤离,强迫陷于困境的社区为挽留他们而增加投资。融资(TIF)的广泛使用——允许城市间为税收竞争(有人称之为投机),不仅只是利用他们自己的资源,而且利用没有参与权的地方性的学校区、县和州的资源——加强了这种趋势。
根据许多经济学者的意见,这种都市内的恶性竞争损害了整个区城经济的健康性。当贸易壁垒减弱,国家对经济的调控削弱时,大都市会成为全球竞争的基本单位。突然之间,那些正在为争夺政府资源和经济开发而相互竞争的松散的城市集团,被扔进了激烈的国际竞争中,与强大的西欧、亚洲都市体系进行抗争,这些大都市都不同程度地根据经济发展的需要而调整了交通、电信、教育的政策。
税基共享缓解了发展速度下降的社区的财政危机,使他们能抵制衰退。通过分散地方债务,它也减轻了发展中社区的压力,而且降低了鼓励低密度蔓延的财政奖励。当地方性的财产税变得较少依靠成长时,社区才能站在地方远景的高度来看待土地使用,能够考虑整体上而言对区域有益的措施,例如都市的生长边界、多功能发展,高密度和更有效的地方基础建设。
本期书籍 新都市主义宪章
领 读 陈雄涛
编辑发布 亢梦荻