国土空间用途管制是一个全新的概念,源于土地用途管制的扩展。
《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。
国土空间用途管制经历了一个发展的过程。
用途管制大致经历了:土地用途管制(耕地)、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个发展阶段,各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。
1、用途管制最初是来自对土地开发建设活动的限制和监管。
我国用途管制制度最初起源于保护耕地,1998年修订的《土地管理法》将“用途管制”上升为基本制度,以耕地保护为核心的土地用途管制,成为我国国土空间用途管制的主要内容,基本目标是保障国家粮食安全,为此,国家建立了基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。
中央政府在强化土地用途管制,特别关注耕地用途管制后,地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡,开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地,挤占了绿色生态空间,破坏了区域的生态环境。
2、21世纪以来,国家越来越重视生态环境保护,2001年国家首次将“环境保护”作为基本国策,确保国家“环境安全”,用途管制,从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源,并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划,划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。
3、2013年十八届三中全会的召开,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,为了适应国家生态安全的需要,首次提出自然资源用途管制制度,国土空间用途管制的地位显著提升。
4、为了从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间的关系,2017年十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理,进一步通过国土空间用途管制,建设美丽中国。
这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途管制。自然生态空间系统化的用途管制制度逐渐建立。
5、2018年12月,中共中央 国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容,是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。
至此,国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。
6、2019年5月中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,进一步指出要以“空间规划体系为基础,国土空间用途管制为手段,实现国土空间治理体系与治理能力的现代化”。
《若干意见》提出: