理想的邻里中心供给机制包括政府恰当的主导政策和明确的责权规定、多样化的财政支持和融资渠道、市场的积极参与、社区组织对于民情民意的及时收集、社会非盈利机构高质有效的公益服务运作 。与其他涉及公共服务的部门相比,规划部门具有协调统筹空间资源的视野和能力,应摆脱蓝图式规划,积极务实地发挥规划的作用。
合理的配建指标是实现高质量供给邻里中心融合性、经济性的重要保证。在实施过程中,邻里中心建设成本多由开发商承担,容易出现公益设施规模不足等问题。而受行政管理体制制约,部分公益设施容易出现“出入登记”等“行政化”倾向,导致其运营效率不高、与商业设施“合而不融”等问题。与此同时,目前对公益设施的定义日益复杂,如菜市场、书店等商业设施均有一定的公益属性,而邮政电信行业中的盈利性设施应通过市场获取。
针对商业设施“合而不融”的问题,借鉴南京市邻里中心发展经验,建议重新梳理设施类型,按照是否有“行政化”管理机构将其划分为两类,一类为行政类设施,另一类为生活类设施(表2)。生活类设施多为商业化管理,可以较好地集中于邻里中心。行政类设施则受行政机构管理,在融入邻里中心时有一定难度,可通过搭建协调管理设施,或安排空间上的隔离来实现设施的集中发展。
针对公共设施规模不足的问题,在区分生活类和行政类设施后,一方面应明确代建设施类型,可以由市场提供的业态,尽量由市场运营;另一方面,建议在明确业态配置要求后,从平衡开发商代建收支平衡的角度入手,合理规定建设用地开发容量。
由于缺少规划动态调整机制,当城市建设出现新情况时,既有邻里中心规划往往难以适应城市发展需求。与此同时,受静态控制指标制约,邻里中心与社区需求难以协调。例如新区建设初期,人口增长较快,年龄结构较为年轻,如按固定标准配套养老设施和基础教育设施,则易造成设施空置。
邻里中心内设施类型多样,配置要求不一。例如,街道办事处、派出所一般每个街道需配置 1 处;社区卫生服务中心一般是每个街道或者3万~10万人设置1处;商业设施、社区居委会则需按照人口规模进行配置。当单纯按照服务半径配置邻里中心时,或者缺少部门协调机制时,往往会出现设施超配或者不足等问题。
针对邻里中心不能适应城市发展新情况的问题,应搭建邻里中心规划动态调整机制。在城市新区,建设初期人口快速增长,年龄结构较为年轻,应重点以设施补足为主,强化商业、文化娱乐设施的配置。而随着人口年龄的增长,应注意提升邻里中心服务质量,强化教育、医疗和养老等设施的配置。在城市旧区,则应以设施优化为导向,形成分散配置、有机联系、相对集中的邻里中心。
针对邻里中心设施类型多样、配置要求不一等问题,应构建邻里中心综合协调机制,在编制相关控规时,及时与区(县、市)、街道等政府部门沟通,适应各类设施运营管理体制的要求。
以往各地建设邻里中心,大多由地方政府或有政府背景的开发平台牵头。由于各地建设经验不同,对邻里中心的认知水平不同,容易造成既有成熟经验难以运用、邻里中心建设水平不高等问题,难以满足居民日益提升的生活需求。
针对这一问题,一方面建议在邻里中心建设初期预留未来更新或升级的空间。可采用预留用地,建设空间通用和模块化的建筑形体,增加邻里中心建筑空间适应性,减少因建筑扩建、改建造成的建筑主体改动。另一方面,建议系统梳理邻里中心建设的成熟经验,形成稳定的模式或标准进行推广。对城市旧区中的邻里中心,可借鉴浙江的建设经验,采用市场建设、政府认定的建设方式,不必强调各类设施的绝对集中,而是以土地集约、混合开发为导向,分散配置、相对集中。对城市新区中的邻里中心,可借鉴苏州的建设经验,充分吸收商业综合体的建设经验,引入市场化、专业化运营团队,以借鉴市场经验,形成高效运营模式 。
1.根据周边住区市场开发情况确定适宜的开发建设方式
从实施结果看,与其他用地捆绑出让的邻里中心往往存在建设滞后、公益设施规模难以保障等问题。而作为独立用地的邻里中心,如果公益设施比例较大,则容易出现市场主体不积极等问题。因此,在确定邻里中心的开发建设方式时,应充分考虑经济性。
借鉴南京等地邻里中心的建设经验,如需开发商代建邻里中心,建议尽量将邻里中心建设捆绑在更大的建设当中,以做大基数,摊平建设主体开发成本。当周边住区开发规模较大时,可将邻里中心与周边居住用地捆绑出让;当周边住区开发规模较小时,可将邻里中心包装成独立项目整体出让,同时应适当提高容积率,使开发商可以自主策划更多的经营性建筑面积,以吸引市场主体。在保障性住房中,可采用土地划拨、政府主导建设的方式推动邻里中心的建设。而在老城区,可以利用税收优惠等政策,借助市场主体建设邻里中心,政府扮演裁判员的角色。
2.充分考虑各方需求及邻里中心的自生性,明确规划设计条件
邻里中心涉及多元化的公共服务设施,有些城市在控规中对其具体的设计条件并没有予以明确,为邻里中心的发展提供了充足的弹性。因此,在确定邻里中心用地规划设计要点时,应充分与街道办事处、公安、医疗等行政部门沟通,以落实社区服务、派出所和社区卫生服务中心等建设要求,解决邻里中心中各类设施“合而不融”的问题。邻里中心用地容积率是促进用地集约开发的重要指标,还应与开发建设方式相协调,确保建设主体收益合理。
规划设计方案审批是规划方案落实的重要保证,也是保障邻里中心建设品质的重要环节。方案审批环节应注重以下方面:公益设施业态与规模是否满足指标要求,选址是否考虑行政区划、公共交通等因素,商业设施是否借鉴最新建设经验,商业设施与公益设施空间关系是否处理得当,是否符合绿色建筑、智能建筑要求等。
在实施运营阶段,做好邻里中心业态运营的合理引导是下沉规划管理手段的重要环节。邻里中心是公益设施与非公益设施的共生体,涉及商业、教育、医疗、文化等多个商业和行政部门;从主体完工到设施运营并非一蹴而就,涉及设施移交、招商引资和运营管理多个阶段,需要对各个阶段进行引导。
邻里中心涉及设施类型众多,为保障邻里中心在建成后顺利运营,需针对不同类型的设施提出不同的移交机制。对于行政类设施(如医疗卫生、基础教育、公安、街道办事处、居委会等),当行业管理明晰时,建议由行业部门归口管理,统一办理移交手续。对于生活类设施(如盈利性教育设施、商业设施等),由于其具有一定的商业运营机制,建议借鉴商业综合体招商机制,形成商业联合体,统一招商引资,既可保证业态品质,又可保证运营相互协调。
以往邻里中心运营中存在的较大问题是行政类设施管理“行政化”,各类设施“合而不融”。为更好地促进邻里中心各类设施的良性互动,建议针对不同类型的设施提出不同的运营管理要求,合理补贴非盈利设施,评估盈利设施质量,确保高质量服务供给。对行政类设施,应搭建运营协调机制,避免“出入登记”等“行政化”倾向,充分吸收商业设施服务理念,协调营业时间,以更好地融入邻里中心的运营氛围当中。对于生活类设施,当由非盈利组织进行运营时,如书店、健身设施等,建议由行业行政部门统一评估,并对市场化非盈利组织进行竞争性扶持或适当补贴,以保障相应业态顺利运转;对具备一定盈利能力的生活类设施,如学前教育、菜市场等,建议借鉴浙江宁波等地近年来邻里中心发展的经验,形成评估认定机制,以财政补贴、税收优惠等手段,吸引社会主体提高服务品质,充分发挥运营阶段对邻里中心业态的引导作用。