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摘要:为落实新版总体规划,北京在总规批复之后,即结合北京实际情况,借鉴上海、深圳、厦门等地经验,构建了以新版总体规划为统领的包括规划编制、规划实施、规划运行和监督反馈全过程的闭环管理体系。注重加强各环节之间的贯通衔接和各部门之间的协同互动,并与国家层面建立多规合一国土空间规划体系并监督实施的最新要求及时衔接。形成的成果已经纳入最新修订的《北京城乡规划条例》。
关键词:总规实施 空间传导 体系构建
2017年9月13日,党中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“新版总体规划”),确定了北京未来“四个中心”战略定位、“一核一主一副,两轴多点一区”城市空间结构和建设国际一流和谐宜居之都的发展目标,确定了人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线,以及用地减量、永久基本农田、生态保护红线等底线约束要求。需要尽快建立以总规为统领的空间规划传导和规划实施管控体系,将总体规划的宏观目标和刚性约束要求进行逐层传导、深化落实,实现一张蓝图绘到底。2019年5月9日,党中央、国务院正式印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号),将空间发展和空间治理作为生态文明背景下加强国家治理能力和治理体系建设的重要举措和重大战略部署,各地区需要按照国家层面的统一要求构建多规合一国土空间规划体系并监督实施,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,促进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
为落实新版总体规划,北京在总规批复之后即开始组织编制各区分区规划和副中心控制性详细规划,同步研究构建北京的空间规划传导体系。结合已有工作基础,组织到上海、深圳、厦门等兄弟城市进行学习调研,借鉴其经验,逐步构建了由空间规划编制体系、规划实施体系、规划运行体系和规划监督体系组成的闭环工作体系。过程中,密切关注国家层面的体系构建并努力与其衔接。按照多规合一、全域覆盖等新要求,积极探索从规划到实施的纵向贯通和部门之间的横向协同、北京国土空间规划的理论方法和顶层设计,在实践中逐步优化城市总体规划落地实施的保障体系。形成的成果已经纳入最新修订的《北京城乡规划条例》。
上海案例:
以目标为导向,构建逻辑清晰、传导有力的规划体系
上海以“控人、控地、产业可持续发展”为目标,以新版城市总规和分区规划编制为契机,通过空间规划与各专项规划之间的成果相互支撑,建立了兼顾国家要求与地方需求、可操作性强的规划体系,通过分级分类划定“三线”、探索“两规合一”实现全域全要素空间管制,通过划定城镇圈加强实施中重点地区的规划统筹。一是构建了“总体规划-单元规划-详细规划”三级空间规划体系。其中,总体规划分为市区两级总规。区总规相当于北京市分区规划,在市总规和单元规划、详细规划中起承上启下作用,其主要作用是分解各项核心指标和重要任务、整合空间分区管制、细化“三线”落地,并通过明确街镇规划指引,分街镇落实管制要求。二是将专项规划从编制阶段延伸到实施阶段,从生态环境、综合交通、产业发展等方面为主体空间规划编制和非建设空间用途管制提供支撑。同时,上海通过划定城镇圈加强重点地区的规划统筹,在各区总规中将城镇圈作为郊区空间组织和资源配置的基本单元,以一个或多个城镇(新城或新市镇)为核心有效配置公共服务资源和组织交通系统,促进城镇圈内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享。
深圳案例:
以实施为导向,不断完善规划实施制度,激发引导规划实施动力
深圳在“控地”的前提下以“促进产业发展为目标、节约集约用地为导向”,以政府制定规则、市场引导发展的方式,通过编制近期规划和年度计划,构建了规划实施的时间体系,将其作为政府调控土地使用的重要政策手段。一是将近期规划作为多规合一的平台,由市政府统筹部署、市规划国土部门主导、各部门及各区共同参与,与国民经济社会发展五年规划及各类专项规划相衔接,统筹相关规划的目标、指标和主要任务,统筹各类设施的建设。建立市级、区级综合项目库,保障重大项目和公共性、基础性设施建设,确保各部门工作协调推进。二是在近期规划的基础上,滚动编制年度计划。年度计划的编制注重自上而下和自下而上相结合,一方面梳理近期需重点保障和推进的项目,另一方面由规土委会同发改委组织开展面向社会的年度项目预申报,汇总后形成年度计划项目库,以统筹兼顾政府主导项目和市场项目的建设安排。同时,深圳市通过积极推动城市更新,引导存量建设用地利用。深圳自2009年推动城市更新工作起,不断修订发布各类政策,从法规层面、政策层面、技术标准层面、操作层面明确城市更新工作要求,由政府在市级层面统一划定城市更新用地、划分城市更新单元范围、确定更新单元主导功能;通过市场引导确定城市更新的具体项目;通过政策创新多途径鼓励市场参与更新工作,通过合理确定利益分配机制,填补公共服务欠账、促进土地集约利用、支持城中村改造、保障产业空间。
厦门案例:
以美丽厦门战略为引领,以“多规合一”加强全过程规划实施推动
厦门以美丽厦门战略规划为总体引领,以“多规合一”为切入点统合各部门工作,构建了以“一个战略-一张蓝图-专项规划-行动计划”为特征的统一的空间规划体系,构建统一的规划管理平台,通过有效组织,不断提高空间规划参与城市治理的能力。一是提前谋划构建统一的城市空间规划体系,搭建城市统筹发展的平台。通过加强组织协调,统筹各部门各专业规划,统一各类图纸坐标系,形成覆盖全市的“一张蓝图”。通过构建全市统一的空间信息管理协同平台,实现建设项目、规划、国土资源管理信息,以及环保、海洋、林业、水利、交通、农业等部门规划信息资源的共享共用。二是依托“多规合一”业务协同平台,加强规划实施阶段的统筹协调,推动审批制度改革,再造从用地规划许可到竣工验收的项目审批流程。三是以“多规合一”改革为抓手,提高城市治理能力并推进治理能力现代化,厘清政府与市场、政府与社会之间的关系,促进规划、发改、国土等部门的横向协同创新,推动市、区、镇(街道)纵向管理体制同步改革。
2018年11月,中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发[2018]44号),明确各类规划功能定位,理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系,避免交叉重复和矛盾冲突;要求建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。同时,强调要强化空间规划的基础作用,整合形成“多规合一”的空间规划,为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。
2019年5月,中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号),进一步明确建立国土空间规划体系并监督实施,明确“五级三类”的国土空间规划体系。“五级”对应我国行政管理体系的五个层级,即国家级、省级、市级、县级、乡镇级,不同层级规划的侧重点和编制深度各有侧重,其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”指规划类型分为总体规划、详细规划和专项规划。总体规划强调规划的综合性,是全局性的总体安排。详细规划强调实施性,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。专项规划强调专门性,针对特定区域或者特定领域,是为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
以新版总体规划为统领,通过加强统筹、明晰事权、市区互动、部门协同,开展从总体规划到项目落地的全链条流程再造和机制重塑,并及时将国家层面的新要求、新理念,以及上海、深圳、厦门等城市好的经验与做法,吸纳融入到北京市规划编制、规划实施、规划运行、监管评估的各个环节。在空间维度上,以城市总体规划为统领,以全域全要素管控为出发点,以相关专项规划为支撑,构建了“总体规划-分区规划-控制性详细规划”三层和“市、区、镇、村”四级的全域管控和多规合一的空间规划编制体系。在时间维度上,结合北京市营商环境改革的内容,构建了“总体规划-近期建设规划和年度空间实施计划-规划实施单元实施方案-项目规划综合实施方案-项目审批办理”的空间规划实施体系。在运行支撑上,按照“多规合一”工作要求,完善制定北京市各级各类空间规划编制技术标准、维护运行管制规则以及制度政策工具,以分区规划形成全域管控一张图为契机进一步完善国土空间基础信息平台,借助营商环境改革搭建了规划实施层面的多规合一协同平台,有效支撑规划运行。在动态反馈上,强化总体规划实施督察、城市体检作用,结合国土空间信息平台和国土空间规划动态监测评估预警系统建设,不断完善空间规划监督体系,在规划编制过程中不断动态深化一张蓝图,也对规划实施工作进行反馈和修正。
在此基础上,以国土空间规划编制体系形成统筹安排国土空间开发保护的空间格局;以规划实施体系促进形成事权对应、实施有序的规划实施空间秩序;以规划实施运行体系形成体系化治理的制度保障和标准支撑;以规划监督体系对规划编制情况、实施执行情况、规则运行形成及时反馈与调整。由此逐步形成北京国土空间规划编制、规划实施、规划运行和监督反馈的各环节紧密衔接的全流程闭环管理,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平(图1)。
一是建立了分层分级分类分区域的空间规划编制体系,逐步形成由三层四级空间规划组成、由若干专项规划支撑,以及各类分区用途管控办法补充的的全域覆盖、多规合一的空间传导体系(图2)。“分层”是按编制深度分总体规划、分区规划、控制性详细规划三层进行逐层深化,其中城市总规定城市发展的战略目标和约束指标,侧重战略统领和把控方向;分区规划作为区级总规,将总体规划的目标指标分解到各区,侧重定总量、定结构、定政策边界;控制性详细规划以城市开发边界进行划分,城市开发边界以里编制街区控规,边界以外编制乡镇域规划以及实用型村庄规划,作为指导规划实施的依据。“分级”是与事权管理对应,分为市、区、镇、村四级进行逐级传导,市级总体规划由市委、市政府组织编制,分区规划由各区委区政府组织编制,乡镇域规划原则上也是由所属区委区政府组织编制,村庄规划由所在乡镇人民政府组织编制。“分类”是分为总体规划、控制性详细规划(包括街区控规和地块控规)、专项规划、特定地区规划和城市设计等规划类型,按照总规确定的城市空间结构,不同地区根据不同特点和不同需求选择不同的编制类型和编制深度,其中核心区和副中心直接编制控规,中心城、多点地区、生态涵养区编制分区规划后再在分区规划指导下编制中心城、新城地区的控规,两轴(长安街及其延长线、中轴线及其延长线)直接编制城市设计,而专项规划应该是一个动态深化的过程,城市设计贯穿于各级各类规划编制的始终,为总规、分区和控规等各层级空间规划提供支撑并与其进行空间协调衔接。“分区域”是在分区规划基础上,城市开发边界以里根据城市空间结构,分别编制核心区控规、中心城控规副中心控规、多点平原新城控规和生态涵养区新城控规,作为引导城市更新、城乡统筹、美丽乡村等实施路径的空间基础;城市开发边界以外按管理边界划定村庄、基本农田保护区、水域保护区、林地保护区、生态混合区和自然保留地等不同用途分区,作为用途分区管制、空间整合、生态修复等的空间基础。
图2 北京国土空间规划编制体系
二是建立了自上而下与自下而上有机结合的空间规划实施体系,通过在规划时间轴上设置完整清晰的制度性安排,在各个阶段性节点环节统筹把握规划整体性和实施分散性之间的关系,逐步形成了上下结合、市区互动、部门协同、适应变化的规划实施管理机制,使总体规划目标要求和价值导向在适应发展变化、解决各种变量问题的规划实施过程中得以有效传递落实(图3)。通过市级层面组织滚动编制近期建设规划和年度空间实施计划,加强规划实施过程中的主动引导,确保各区政府、各部门在近期和年度项目安排、财政投入、土地投放、基础设施建设、环境整治、生态修复以及政策制定等方面与总体规划的空间布局、功能结构、减量提质等要求匹配协调。依据近期建设规划和年度空间实施计划合理划定城市更新单元和城乡统筹单元,区级层面组织动态编制规划实施单元规划,统筹单元内建设空间与非建设空间、增量使用和存量更新、资源使用和实施任务、功能结构和质量品质、成本控制和分摊、实施方式和时序等方面内容,将规划要求与实施需求有机结合,作为实施城市更新和土地资源整理、生态环境修复的工作基础和重要依据。巩固北京营商环境改革成果,依托“多规合一”协同平台工作机制,以规划实施单元规划为基础,综合考虑实施中的各种实际问题和诉求,并发挥修建性详细规划和城市设计的作用,从空间布局、用地减量、规模管控、城市品质、支撑条件等方面进行校核,提前研究策划具体项目的主体资格、项目选址、成本控制、实施周期等形成规划综合实施方案,作为制定项目计划、进行项目许可的工作依据。
图3 时间维度-空间规划实施体系
三是制定各级各类技术标准和政策法规,同步建立规划运行支撑体系。结合新版总体规划的实施,北京市出台了《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》《北京市土地资源整理暂行办法》《关于促进集体建设用地减量和集约集中利用的有关意见》《建设项目规划使用性质正负面清单》《关于加强新时代街道工作的意见》等一系列配套政策。同时为了给总规实施提供制度性保障,北京市组织修订了《北京城乡规划条例》,将新版总体规划提出的新思想、新理念和新要求纳入其中,明确了全域管控、分级管理、多规合一的规划编制体系,赋予城市设计以法律地位,提出了推行以街区为单元的城市更新模式等新的工作要求,也固化了营商环境改革的一系列成果。结合分区规划编制,北京市在规划编制启动之初即组织研究制定了全市统一的分区规划技术要求和成果规范,统一了规划文本框架、图纸内容、指标体系及数据库标准等,先后下发各类技术标准规范78项,并汇编形成完整的《北京分区规划技术要求和成果规范》。其中两规合一用地标准已经上升为北京地方标准。与规划编制审批同步,市级层面及时启动了分区规划配套管控规则,其中市级预留建设用地指标使用规则和两线三区管理办法已经市政府印发全市执行。下一步,结合下层次规划编制和规划实施监督,还会出台各类技术标准和配套管控办法,最终形成一套成体系的、相互支撑衔接的规划维护运行规则。同时完善国土空间基础信息平台,形成全市国土空间规划“一张图”,推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互;完善多规合一协同平台,最终形成打造纵向覆盖项目建设全生命周期、横向覆盖全业务领域的政府审批服务平台。
四是在总规实施过程中加强全过程管控,逐步形成了事前统筹组织、事中督查督导、事后体检评估的规划监督体系。总规批复后,市委市政府立即组织成立了总规实施专班,将规划内容细化分解为102项工作任务,明确了各项任务的责任主体,通过发挥各区、各部门工作合力,共同推动总体规划的实施落实。总规实施过程中,总规实施专班联合市委督查和市政府绩效考核部门共同加强对规划实施各项任务的全过程督查,对于规划执行过程中是否偏离预设目标、规划路径是否有效、规划执行是否有力等进行跟踪预警,以督查体现规划实施的控制和引导。将规划确定的人口结构优化、空间约束目标、人居环境建设、生态修复情况等涉及民生、环境的长效目标纳入政府绩效考核,以考核机制促进规划实施与执行。总规实施一定阶段后,按照总规中明确的“一年一体检、五年一评估”工作机制,对规划实施情况进行体检评估和研判预警,确保实施的阶段性结果与规划目标之间的一致性。参照体检评估结果,对规划编制情况、实施执行情况、规则运行形成及时进行反馈调整,动态完善,以确保规划实施趋势、规划实施过程结果符合规划方向。
在国家五级三类国土空间规划体系中,北京市涉及三级(省市级、市县级和乡镇级)三类。关于总体规划,包括北京城市总体规划、分区规划、乡镇域规划,一级管理、一级事权对应一个规划,与国家要求保持一致。其中,城市总体规划暨省市级国土空间规划,分区规划暨市县级国土空间规划,均编制到总体规划深度;乡镇域规划暨乡镇级国土空间规划,编制到控规深度。关于详细规划,北京市与原城规衔接,直接用了控制性详细规划的概念,且把控制性详细规划分为街区层面和地块层面。其中在空间维度依据总体规划和分区规划编制街区层面控规,地块控规将在时间轴上依托多规合一协同平台,结合具体项目实施研究确定。关于专项规划,包括公共服务设施、市政交通、生态保护、能源供给等各级各类专项规划,对应18号文中特定领域专项规划,如教育专项、医疗专项、住房专项、生态环境保护专项规划等。特定地区规划对应18号文中的特定区域专项规划,如新机场规划、丽泽金融商务区规划等。同时,城市设计以及规划实施中一系列专项行动计划将来也可以纳入专项规划范畴。
在北京(国土)空间规划体系中,已经党中央、国务院批复的新版总体规划即为北京市级国土空间规划,目前正在组织编制的各区分区规划进一步衔接转换后即为区级国土空间规划,各区分区规划矢量图纸拼合后将形成北京国土空间规划的一张基础底图。按照北京市空间规划体系,副中心控规也已经党中央国务院批复,核心区、中心城、多点平原新城、生态涵养区平原新城控规,各乡镇域规划、村庄规划,以及36项市级专项规划、若干特定地区规划都在有序推进过程中。在努力构建纵向传导、横向衔接的空间规划编制体系的同时,北京市也在同步完善空间规划实施体系、运行支撑体系和监督体系。
下一步,在已有工作基础上,北京市将进一步按照自然资源部国土空间规划编制要求,开展双评价和三区三线调整优化,完善国土空间信息平台、法规政策和技术标准等,按要求对已有工作成果进行转换衔接和补充完善,形成可以与国家空间规划体系衔接的的北京国土空间规划体系。
参考文献
1 杨浚.从空间维度到时间维度的规划体系和实施机制重塑——北京总规实施总体制度设计的初步构想.北京规划建设,2018(04).
2 杨浚.从思想转变到行动转变.中国国土空间规划微信公众号,2019-6-13.
作者单位:北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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