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“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策,永久基本农田作为耕地的精华之所在,更要作为重中之重加以保护。2012年党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,2013年习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中提出“山水林田湖是一个生命共同体”的科学论断,并在之后多次强调。在生态文明建设的背景下,如何落实“山水林田湖草”自然资源全要素统一管理的新要求,如何将永久基本农田这一国土空间规划核心要素引导管理好,北京市在已有工作基础上,结合各区分区规划编制,在加强永久基本农田规划引导方面进行了积极的探索与创新。
按照国家统一部署,北京市结合多轮土地利用总体规划编制,同步开展了基本农田划定或调整优化工作。
2004年基本农田核定情况。国务院批复《北京市土地利用总体规划(1997-2010年)》后,按照原国土资源部、原农业部《关于印发<全国基本农田保护检查工作方案>的通知》要求,北京市结合各区县土地利用总体规划(1997-2010年)编制,同步开展了基本农田核定工作。根据两部联合验收确认的工作成果,2004年北京市共划定基本农田350万亩,其中耕地约250万亩,占比71%。
2012年基本农田划定情况。2009年国务院批复《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》后,按照原国土资源部办公厅《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》关于在土地利用总体规划中可“多划定了一定数量的基本农田,用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田”的有关规定,北京市结合各区县土地利用总体规划(2006-2020年)编制,共划定了297.5万亩基本农田,其中多划基本农田17.5万亩。在划定的297.5万亩基本农田中,耕地约226万亩,占比提升至76%。
2017年永久基本农田调整情况。经国务院同意,2014年原国土资源部在全国范围内统一部署开展了土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善工作。《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案的通知》,将北京市基本农田保护面积指标核减至150万亩。在此基础上,北京市结合土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善工作,同步开展了永久基本农田调整工作,全市共划定永久基本农田151.5万亩,其中多划永久基本农田1.5万亩。在划定的151.5万亩永久基本农田中,耕地129.2万亩,占比进一步提升至85%。
《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》编制期间,原北京市国土资源局开展了基本农田保护方面的专题研究,在全国范围内率先提出了落实国家下达的基本农田保护任务的前提下,可多划一定比例的基本农田用于规划编制阶段难以确定具体选址范围的建设项目占用基本农田的建议,得到的原国土资源部的高度认可,并在2012年初印发的《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》予以明确:“列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内,或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目,在不突破多划基本农田面积额度的前提下,占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时,按一般耕地办理建设用地审批手续,不需另外补划基本农田”在此基础上,北京市结合各区县土地利用总体规划(2006-2020年)编制,共划定297.5万亩基本农田,其中多划基本农田19.7万亩。
为促进耕地和基本农田的集中连片保护,原北京市国土资源局在《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》划定的九个基本农田集中保护区的基础上,在全国率先组织编制了各区县市区乡三级基本农田保护区专项规划(2006-2020年,以下简称“专项规划”)。专项规划要求市、区、乡级基本农田保护区面积原则上分别不得少于10万亩、1万亩和1千亩,各区县划入基本农田保护区内的基本农田面积不得低于辖区内划定基本农田总面积的80%,市、区、乡级基本农田保护区范围内的基本农田面积占本保护区总规模的比例分别不得低于50%、60%、70%,市、区、乡级基本农田保护区范围内的非建设用地占本保护区规模的比例分别不得低于70%、80%、90%。在空间布局上,要求保护区优先在耕地和基本农田较为集中的地区划定,尽量以现状公路、水系以及重大线形工程边界为界线,每个保护区空间位置不得重叠且不能打破土地利用总体规划的图斑边界。
此外,为确保专项规划顺利实施并将多划基本农田政策落到实处,2013年4月原北京市国土资源局印发《关于严格市区乡三级基本农田保护区专项规划实施管理的通知》。该通知明确提出,专项规划是保障土地利用总体规划有效实施的推进性规划,是建立健全多划基本农田指标使用管理制度的重要基础,是落实基本农田保护制度、促进耕地和基本农田集中连片保护、提高耕地和基本农田质量的重要抓手。在此基础上,该通知结合北京市工作实际对部发文件进行了进一步的深化细化,并重点就建立健全严格规范的多划基本农田指标使用管理制度、进一步明确基本农田保护责任、加大基本农田保护区土地综合整治力度和做好实施监管评价等作了明确具体的规定。
取得成效。专项规划编制实施以来,在确保建设项目及时落地、促进耕地和基本农田集中连片保护、促进生态环境改善等方面发挥了积极的作用。一是保障了建设项目的及时落地。专项规划实施前,凡需占用基本农田的建设项目必须按照法定程序上报国务院批准,管理过于刚性、行政成本高、审批周期长。专项规划实施后,对于确实难以避让基本农田且符合使用多划基本农田指标的建设项目,在不突破所在乡镇多划基本农田面积额度的前提下,由市级行政主管部门审批并相应直接核减所在区县和乡镇多划基本农田指标,不需补划同等面积基本农田并上报国务院审批,在严格落实基本农田保护任务和坚持基本农田刚性管控的同时预留了一定的弹性,并切实降低了行政成本、压缩了审批时间。二是促进了耕地和基本农田的集中连片保护。通过土地整治项目优先向保护区内倾斜、建设占用基本农田优先在保护区内补划、推进保护区内零星分散建设用地腾退等政策措施,进一步提高了保护区内的耕地和基本农田比例。三是促进生态环境的改善。通过土地整治项目和高标准基本农田建设优先在保护区内倾斜,改善了保护区内耕地和基本农田配套的水电路设施,提高了耕地质量和地力等级,提升了耕地和基本农田的生态功能。
存在问题。专项规划实施在取得积极成效的同时,也存在一些尚需进一步研究解决的问题。一是分级管护工作机制尚未建立,保护区主体责任未落实。虽然划定了市区乡三级基本农田保护区,但是并未进一步明确各级政府的主体责任和相应的分级管护和考核奖惩工作机制,导致规划目标难以有效落实。二是“两规”存在较大差异,规划实施效果不明显。目前编制的各区分区规划才首次真正实现城乡规划、土地利用规划的“两规合一”。之前,“两规”在建设用地指标规模、空间布局上存在较大差异,难以确保安排的城乡建设用地尽量避让保护区,且实现保护区内零散建设用地减量与保护区外增量相挂钩,导致保护区内建设用地规模下降不明显。三是财政资金投入统筹力度不够,社会投资融资渠道不畅通。目前,各类涉农财政资金统筹力度不够,基本上以独立运作、分散实施为主,且向保护区倾斜力度不够。同时,由于缺乏融资及税收优惠等扶持政策,社会资金参与保护区建设仍然存在体制机制性障碍,在较大程度上影响了社会投资主体的积极性。四是耕地和基本农田保护缺乏必要的补偿,难以充分调动农村经济组织和农民的积极性。由于目前北京市大部分区尚未出台合理的保护补偿机制,依靠传统的行政手段难以充分调动农村经济组织和农民的积极性,只有建立健全合理的保护补偿机制,才能实现农村经济组织和农民从“要我保”向“我要保”的转变。
2019年1月自然资源部、农业部印发的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》提出,为提高重大建设项目用地审查报批效率,做到保质保量补划落地,在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中,划定永久基本农田储备区。为此,经与自然资源部沟通协调,北京市结合各区分区规划编制,组织开展了200万亩耕地落图工作,在现有151.5万亩永久基本农田的基础上,进一步划定了14.5万亩永久基本农田储备区和34万亩耕地保有量储备区。一是为与国家下达北京市2020年166万亩耕地保有量指标做好衔接,并确保规划期内国家下达的永久基本农田保护任务得到严格落实,按照“场地平整、适宜耕种”的划定要求,全市共划定了14.5万亩永久基本农田储备区,与现有151.5万亩永久基本农田之和即为国家下达的166万亩耕地保有量指标。同时,在分区规划的国土空间规划分区图层中,将永久基本农田与永久基本农田储备区统一划划入“永久基本农田保护区”,并通过属性字段予以标准区分。二是考虑到符合规定要求的建设项目占用永久基本农田时,需在永久基本农田储备区内进行等量等质补划,为确保国家下达的耕地保护任务得到严格落实,全市共另行划定了34万亩耕地保有量储备区,用于及时对永久基本农田储备区进行等量等质补划。同时,在分区规划的国土空间规划分区图层中,专门设置耕地保有量储备区,并以复区的形式表达。
2017年9月党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称《总体规划》),按照“总体布局稳定、局部微调”的原则,对《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》原划定的九个基本农田集中保护区进行了适当调整优化,形成了新的九个永久基本农田集中保护区。针对现有耕地和永久基本农田空间布局较为零散、难以实现集中连片保护和发挥规模生态效益等问题,北京市结合各区分区规划编制,按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念和与生态保护红线、城市开发边界相互避让的原则,在永久基本农田和储备区相对集中的区域特别是九个永久基本农田集中保护区,初步划定了236个永久基本农田集中连片区(其中万亩和千亩以上分别为26、210个),用地总面积198万亩,其中永久基本农田112万亩,占全市151.5万亩永久基本农田的72%,另有永久基本农田储备区、耕地保有量储备区、一般耕地、园地、林地、其他农用地、建设用地、未利用地各3万亩、6万亩、20万亩、9万亩、16万亩、12万亩、建设用地17万亩、未利用地3万亩。划定过程中,北京市还高度重视对优化城市空间布局的合理引导,通过在中心城与组团之间、组团与新城之间等重点区域的优先布局,着力强化对城市扩展的刚性约束,促进城市“跳出去、串联式、组团式”发展。
积极开展促进永久基本农田集中连片保护的规划引导政策研究
北京市结合各区分区规划编制,重点从空间引导规则和配套政策措施方面,同步开展促进永久基本农田集中连片保护的规划引导管控政策研究。
空间引导规则方面。一是结合分区规划划定的规划单元的规划编制实施,将永久基本农田集中连片区作为建设用地腾退减量和复垦增绿的重点区域,并纳入规划单元统筹算账、统筹实施。二是对于符合规定要求的建设项目占用的永久基本农田,原则上应将永久基本农田集中连片区内的永久基本农田储备区进行等量等质补划,不断促进永久基本农田向永久基本农田集中连片区集聚。三是优先将永久基本农田集中连片区内的存量低效城乡建设用地纳入年度城乡建设用地减量任务,并将城市开发边界内的城乡建设经营性用地增量与永久基本农田集中连片区内的存量低效建设用地减量相挂钩,同时通过土地整治项目向永久基本农田集中连片区集聚,大力推进永久基本农田集中连片区内现状低效建设用地的腾退复垦还绿,不断降低永久基本农田集中连片区内的建设用地比例和提高区内的现状耕地占比。四是优先在永久基本农田集中连片区内安排高标准农田建设及耕地整治修复工程,不断提升区内的耕地质量。
配套政策措施方面。一是建立健全分级管护和考核奖惩工作机制。建议将万亩以上和千亩以上的永久基本农田集中连片区的责任主体分为明确为区政府和乡镇政府,并加快建立健全相应的分级管护和考核奖惩工作机制。二是加大各渠道资金投入统筹力度。在进一步加大自然资源主管部门土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入等土地整治专项资金,以及农业、水利等有关主管部门涉农资金向永久基本农田集中连片区倾斜力度的同时,积极研究制定合理的融资及税收优惠等扶持政策,着力破解社会资金参与的体制机制障碍,积极引导社会资金的投入,并通过各级财政资金和社会资金统筹组合,实现“1+1>2”的合力效果。三是健全完善耕地和永久基本农田保护经济补偿制度。进一步研究制定各级财政资金对耕地和永久基本农田保护的经济补偿制度,并按照“谁保护、谁受益”的原则研究探索财政资金横向转移支付政策,充分调动农村经济组织和农民保护耕地和永久基本农田的积极性,真正实现从“要我保”向“我要保”的转变。同时,通过适当提高永久基本农田集中连片区内的经济补偿标准,进一步促进耕地和永久基本农田向区内集聚。
北京市在已有的工作基础上,结合分区规划编制,在加强永久基本农田规划引导方面进行了积极的探索与创新。下一步,按照国家的统一部署,北京市将在结合“三区三线(生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线)”评估调整认真组织开展永久基本农田整改补划工作的同时,拟以各区分区规划为基础在全市范围内组织开展永久基本农田集中连片区专项规划的编制,通过进一步调整优化永久基本农田集中连片区空间布局和深化细化规划引导政策的研究,统筹推进耕地数量质量生态“三位一体”保护,将最严格的耕地保护制度落到实处。
作者单位:北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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