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摘要:2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,并于2019年5月9日以中办〔2019〕18号正式印发了该文件,标志着“建立国土空间规划体系并监督实施”的顶层制度设计已经完成,各地构建国土空间规划的工作已经列上日程。为贯彻落实《北京市城市总体规划(2016年-2035年)》,2018年北京市全面启动了各区分区规划编制工作,并按多规合一要求在实现全域全类型国土空间管控方面进行了积极的探索。本文结合北京市的实践,探讨了实现全域全类型国土空间用途管制的思路和方法。
关键词:国土空间规划 全域全类型 用途管制
习近平总书记多次强调,“山水林田湖草是一个生命共同体”“绿水青山就是金山银山”“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”,为新时代推进生态文明建设提供了行动指南。按照系统工程的思路构建生态环境治理体系,对山水林田湖草进行统一保护、统一修复是落实中央关于生态文明建设要求的重要举措。
2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,并于2019年5月9日以中办〔2019〕18号正式印发了该文件,标志着“建立国土空间规划体系并督实施”的顶层制度设计已经完成,各地构建国土空间规划的工作已经列上日程。2019年5月,自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,进一步明确国土空间规划编制、报批有关要求。如何在国土空间规划编制工作中,统筹全域全类型自然资源要素,落实构建“山水林田湖草是一个生命共同体”的要求,是规划工作面临的重要问题。
《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“总体规划”)明确提出“建立多规合一的规划实施管控体系,坚持全域空间规划,实现一张蓝图绘到底”,要求以资源环境承载能力为硬约束,划定生态控制线和城市开发边界。北京市各区分区规划作为区级层面的国土空间规划,是落实总体规划的重要抓手,也是确定本区战略定位、空间布局、资源配置等各层面的总体安排。在分区规划中,统筹全域全类型自然资源,加强“数量、质量、生态”三位一体保护,是实现全域空间治理和空间结构优化的关键。为落实国家自然资源管理体制改革、促进生态文明建设的要求,北京市各区分区规划以建设全域空间一张规划图、一个数据库、一套管控机制为工作目标,统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间,积极探索构建全域全类型管控的国土空间格局。
北京市耕地、水域、林地、各类市政交通廊道设施之间普遍存在用地矛盾、管理冲突等问题,现状管控的思路方法导致各类生态要素不成规模、不成系统,生态保护职责不清,生态保护补偿机制不健全,政府鼓励引导生态保护修复的机制欠缺,生态空间与生产空间、生活空间的融合亟待完善。
其一,林业部门与国土部门数据差异较大,根据2016年林业普查数据统计,全市林业用地(包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地)总面积约10253平方公里,比2016年土地利用变更调查林地面积多2838平方公里,土地利用变更调查中约688平方公里耕地在林业普查数据中被认定为林地。
其二,林业部门与水务部门存在一定冲突,约209平方公里规划河道蓝线范围内用地在林业普查中被认定为林地。
其三,水务部门与国土部门数据也存在争议,2016年土地利用变更调查中约有56.5平方公里耕地位于水域保护区范围内。
为解决各类非建设空间矛盾,落实不同类型用地管理边界,协调布局冲突,北京市结合各区分区规划编制,深入研究了相关部门对“山水林田湖草”各类非建设用地的管理要求,分析了各类非建设用地之间存在的矛盾,在加强全域全类型国土空间整体管控和治理方面进行了有益探索。
统筹山水林田湖草等非建设用地,
划定全域全类型国土空间规划分区
分区规划在深化落实总体规划确定的生态控制线和城市开发边界的基础上,划定了覆盖全域的11类国土空间规划分区(图1、表1)。
图1 北京市国土空间规划分区图
表1 国土空间规划分区含义及划定方法
以城乡规划为基础,构建了涵盖城乡建设用地、交通水利及其他建设用地的以建设用途为主的规划分区,包括城镇建设用地、村庄建设用地、战略留白用地、有条件建设区、对外交通及设施用地、特殊及其他建设用地共六类。其中,城镇建设用地、村庄建设用地、战略留白用地是落实城乡建设用地指标的主要区域,分别用于城镇建设、村庄建设以及预留重大项目选址空间的可能性;有条件建设区是用于调整城乡建设用地空间布局、安排城乡建设用地机动指标的区域;对外交通及设施用地、特殊及其他建设用地是服务于城镇和村庄建设用地之外的其他各类建设用地,对应交通、水利和其他建设用地指标。
重点围绕厘清权责边界,以部门现状管控范围为基础,努力协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突,在分区规划一张基础底图上划定了田、林、水等重要规划分区,包括永久基本农田保护区、水域保护区、林草保护区、自然保留地和生态混合区五类主要规划分区,以及耕地保有量储备区复区。其中,水域保护区、林草保护区和自然保留地作为重要生态控制区域,涵盖了生态保护红线内除现有少量建设用地外的全部区域。
积极推进基本农田和耕地保有量落图工作,保护“田”园风光。2017年,北京市根据全国工作部署,完成永久基本农田划定工作,全市共划定永久基本农田151.5万亩。分区规划中,划定15万亩优质耕地,作为永久基本农田储备区,用于未来基本农田空间调整补划,并将永久基本农田地块和永久基本农田储备区一并划定为永久基本农田保护区;划定34万亩耕地保有量储备区(复区),确保守住166万亩耕地保护底线。
衔接林业部门林地保护规划,落实百万亩造林工作成果,打造“无界森林”。为保护重要的林地、草地资源,分区规划以各区2016年度林地变更图中的一级林地、二级林地、生态公益林为基础划定林草保护区,并补绘生态保护红线和平原区生态控制线范围内的林草地以及其他具有重要生态价值的林草地,基本涵盖了自然保护区(核心区和缓冲区)、风景名胜区(核心景区)、森林公园(核心景区)等重要的生态保护空间。林草保护区尽量落实北京市百万亩造林工作成果,2012-2018年的造林空间中,约70%以上在分区规划中已规划为林草保护区。此次分区规划在保障2018-2019年造林的基础上,重点结合200万亩耕地落图,优化了永久基本农田范围和新一轮百万亩造林选址,逐步引导形成大尺度、大斑块的“林”“田”绿色生态空间。
协调河湖水系“蓝线”划定成果,实现“水城共融”。结合全市蓝线划定成果,分区规划将河道和湖泊的蓝线范围、水库坝顶高程线以内区域、蓄滞洪区等水域用地及水工建筑用地划为水域保护区,涵盖了密云水库、官厅水库等重要水库以及永定河、北运河、潮白河、拒马河、泃河等重点流域河流。
分区规划协调各类非建设用地空间布局,着重处理好空间与时间的关系,空间维度上确定各类用途区划定办法和避让原则,力争做到多规合一,各类用途在空间上不重、不漏;时间维度上,创新提出混合区、复合区概念,将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界划定矛盾问题放在时间维度逐步解决,将随着下层次规划编制和规划实施进一步深化落实。
明确非建设用地空间落图顺序
优先落实永久基本农田和生态保护红线,其次落实永久基本农田储备区和生态保护红线以外的水域保护区、林草保护区、自然保留地,最后落实生态混合区和有条件建设区,下层级的规划分区需避免与上层级的规划分区产生矛盾(图2)。
图2 非建设用地落图顺序
明确矛盾图斑处理原则
在此基础上,研究明确了同一层级非建设空间矛盾的处理原则。针对水域保护区(河道蓝线)与永久基本农田的矛盾,重点流域(包括永定河、北运河、潮白河、拒马河、泃河)河道蓝线范围内的永久基本农田应调出,并在所在区内补划落实;非重点流域应结合实际情况,细化蓝线划定方案,尽量避让永久基本农田;确实难以避让的,探索常水位线和蓝线之间水域与基本农田复合利用的具体措施和管理办法。针对林草保护区与水域保护区、永久基本农田的矛盾,原则上首先应重新协调认定地类用途,重点核查河道蓝线划定是否合理、林地数据是否准确,尽量协调避让;若难以协调避让的,分区规划阶段优先落实水域保护区、永久基本农田,待下一层级规划或相关专项工作再进一步细化。
创新性提出混合区、复合区概念
建立“生态混合区”概念,指除规划建设用地、有条件建设区、永久基本农田保护区、水域保护区、林草保护区和自然保留地以外的地区,即主要用途的“无主”地块,该区域将随着下层次规划编制和规划实施,逐步明确用途,确定管理主体,分别纳入林草保护区、水域保护区、基本农田保护区等其他规划分区中。
建立“复合区”概念,在分区规划“国土空间规划分区”图层中单独增加一个复区即“耕地保有量储备区”,在规划期内被建设占用时需与建设用地腾退复垦挂钩并进行空间等量置换。同时,鼓励在下位规划中,结合管理需求划定其他复合区。
划定“备注地块”,对于划定国土空间规划分区时的争议地块,通过在分区规划数据库中“备注”的形式表达,包括水域保护区内的规划保留村庄建设用地、水域保护区内的永久基本农田地块等,通过规划实施逐步明确用途,调整优化规划边界。
在用途管制方面,切实落实国家土地用途管制制度,结合全区空间结构优化和发展实际,按照“两规合一”的原则,提出相应的规划实施和管控要求。
城镇建设用地、村镇建设用地:城镇建设用地包括城市开发边界内相对集中的城镇用地和开发边界外对环境、区位有特殊要求的独立城镇建设用地;村庄建设用地原则上位于城市开发边界外,用于农村居住及配套产业、公共服务和公共设施等,按照村庄规划相关要求实施建设管理。规划实施应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地,鼓励存量更新改造,促进建设用地集约高效利用和功能结构优化,提高建设品质;现状农用地在批准改变用途前,应当按原用途使用。
战略留白用地:考虑在未来长远发展中,为服务保障“四个中心”建设,为未来重大活动、大型事件举办,也为国家级、市级重大项目选址预留空间可能性,在规划城乡建设用地中划定战略留白用地,原则上战略留白用地近期不实施新建建设。战略留白用地需按程序经市政府批准后启动实施。
有条件建设区:在不突破规划城乡建设用地规模控制指标的前提下,通过依程序办理建设用地审批手续,区内土地可以用于规划城乡建设用地的布局调整或机动指标落地。
水域保护区:以水系生态保护与修复为主导用途,系统治理水污染、改善水环境质量;现状建设用地原则上应逐步调整退出;禁止占用区内土地进行城乡建设活动或进行其他破坏和污染水环境、影响防洪安全的活动;加强河湖水系环境整治,蓝线与常水位线之间的土地允许水绿兼容复合利用;必要的水利设施或其他基础设施等可按照相关要求进行选址建设。
基本农田保护区:严格落实已划定的永久基本农田,禁止占用区内基本农田进行非农建设或进行其他破坏基本农田的活动。按照集中连片、优化布局的原则,多划一定比例的基本农田储备区,作为规划期内重大项目占用基本农田的调整补划后备资源。
林草保护区:区内土地主要用于生态环境保育和生态修复,保护具有特殊价值的自然和文化遗产;现状建设用地原则上应逐步调整退出并按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地;未经批准禁止占用区内土地进行非农业建设,禁止进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动;各类自然保护区、风景名胜区、森林公园等必要的配套设施建设,以及道路交通、基础设施和特殊用地建设必须占用的,需做好选址论证,并满足林地占补平衡相关要求。
自然保留地:规划期内不利用或难利用、保留原有性状的土地,包括荒草地、沙地、裸地、盐碱地等。
生态混合区:除规划建设用地、基本农田保护区、水域保护区、林草保护区和自然保留地以外的地区。鼓励农用地复合利用,积极开展植树造林,提高综合生态价值,提升农用地生态休闲、观光旅游价值;不得破坏、污染和荒芜区内土地;现状建设用地原则上应当逐步调整退出;严控占用区内土地进行非农建设,确需建设的应做好选址论证,满足耕地、林地占补平衡的相关要求。
下一步,北京们将结合实际情况进一步研究制定分区管制规则,并与自然资源部有关要求做好衔接。
为探索解决各类自然资源边界不清、管理混乱等问题,分区规划通过划定全域全类型管控的国土空间规划分区,初步构建了用途管制制度,实现了水、田、林等核心生态要素的底线管控。下一步规划编制和实施中,将结合自然资源部关于国土空间规划的最新要求,联合有关部门共同统筹研究,针对生态系统对自然要素、结构、布局的规律性要求,以落实“山水林田湖草是一个生命共同体”为目标,加强各类非建设用地的空间整合和系统融合,逐步从生态要素的数量管控向布局优化转变,把全域全要素空间管控落到实处。
作者单位:
陈景、晋璟瑶,北京市规划和自然资源委员会;曹娜、白劲宇,北京市城市规划设计研究院
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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