注:与总规两个指标体系相比,黑色为43项保留指标,红色为分区规划中调整或新增指标。
与“建设和谐宜居之都指标体系”相比,分区规划指标体系中有27项一致,并将体现城市整体职能的国际交往的入境旅游、大型国际会议数量、实名注册志愿者与体现城市安全的社会治安、交通万车死亡率等13项指标,以及难以分解到各区的全社会劳动生产率、人均水资源量等2项,调整为体现区级责任主体与事权事项的公共文化服务设施建设的指标8项,并增加耕地保有量、战略留白用地面积等生态环境保护与弹性管控的指标8项,以及水、电、能源保障能力等指标12项。
与总体规划文本中的60项重要规划实施指标相比,分区规划指标体系中有43项指标一致,同时将城六区常住人口规模、中心城区内基础教育设施千人用地面积等5项中心城整体性指标具体细化调整为常住人口规模、基础教育设施千人用地面积等区级管控的指标。将难以分到各区的全社会劳动生产率、人均水资源量等2项,以及体现水、电、能源等总量指标10项调整为供水安全系数、供电可靠率等5项体现区级保障能力水平的指标,并增加了耕地保有量、战略留白用地面积等体现区级生态环境保护与弹性管控的指标6项。
圈层差异化及特色化引导
分区规划基于不同地区的特色化要求,同步设置了圈层特色指标和各区特色指标,初步构建了重点突出、差异化管控的规划指标体系。
一是在各区共性指标基础上增加圈层特色指标。如中心城区突出人居环境改善和生活便利度,增设绿道长度和轨道站点人口岗位覆盖率2项指标。多点地区考虑着力推进产业转型、提高土地利用效益和加强轨道交通支撑,增设工业用地地均产值和轨道站点人口岗位覆盖率2项指标。生态涵养区突出基础设施对于区域发展的支撑,增设公路网密度1项指标。
二是考虑不同圈层的功能定位,从指标分解、标准设置等方面加强统筹,体现差异化要求。城市规模管控类指标,体现中心城区疏解减量、多点地区增减挂钩、生态涵养区保持相对稳定的导向。公共服务、基础设施类指标,强调大幅提高中心城区以外地区的规划建设水平,缩小和中心城区之间的差距。生态控制区面积、森林覆盖率等生态环境类指标,强调生态涵养区的保障作用和大幅提高平原地区生态空间规模。基准高度指标,为积极引导构建圈层递减、起伏有序的整体空间形态,中心城区严控100米以上超高层建筑选址布局,多点新城控制在30-45米,生态涵养区新城控制在18-36米。
新增各区特色指标8项,主要包括“三城一区”所在区体现科技创新发展的指标,如技术合同成交额、国家级高新技术企业数量、国家科技创新基地数量等指标,海淀、昌平区的PCT国际专利申请量,海淀、怀柔基础研究经费占R&D经费比重,亦庄的千亿级集群等指标。昌平、房山还针对设置了平原部分的平原区森林覆盖率指标,以及怀柔、密云、延庆、门头沟、平谷等区的生态清洁小流域建设指标等,积极引导不同区的差异化发展。
分解和落实城市总体规划相关要求
指标体系对总体规划中保留的43项指标基本实现了对城市发展涉及的人口、用地、资源、环境、交通、市政、城市安全、科技经济、公共服务、文化等十大方面的覆盖,将对全面落实新版总规发挥重要作用。
保留指标中,14项市级核心指标通过分区规划指标体系进行了分解落实,具体包括人口规模、建设用地规模、耕地保有量以及生态保护红线等,实现了总体规划刚性管控的传导作用。21项指标严格落实了总规的相关标准或达到了市级统一要求,具体包括教育、医疗、卫生等在内的基本公共服务设施,市政交通基础设施和安全设施等三大设施的保障指标;单位地区生产总值能耗、水耗降低等反映城市生产集约节约的效率指标;以及万人拥有博物馆数量等表征文化软实力的指标。4项生态指标如重要江河湖泊水功能区水质达标率、单位地区生产总值二氧化碳排放等指标均明确要到达市级要求;对于森林覆盖率指标,处于平原的中心城区和多点地区森林覆盖率指标均达到或超过35%,生态涵养区除门头沟为55%,其他各区均超过60%,总体上能够到达总规提出的45%的指标要求。
另有4项指标如全社会研究与试验发展经费支出占地区生产总值的比重、人均地下空间建筑面积等,由于地区发展定位和资源禀赋不同,进行了差别化的落实,但较现状水平均有较大幅度提升。
指标体系在保留总体规划中的43项指标基础上,调整或新增指标12项。调整或新增指标一方面结合生态文明建设的要求,进一步强化了生态环境保护与弹性管控,具体包括耕地保有量、生态保护红线面积、可再生能源供热比例、受污染耕地及污染地块安全利用率、战略留白用地面积等指标。另一方面重点将体现水、电、能源供应等总量指标调整为供水安全系数、供电可靠率等体现区级保障能力的指标。目前,相关指标已按照市级任务统筹分解或按相关专业部门的具体意见进行了落实,进一步明确了生态管控的要求,提升了城市基础设施保障水平。
科学引导资源、设施等基础性专项指标落实
分区规划涉及若干资源、设施类的基础性专项指标,需要科学合理地认识并积极引导落实。从管控的导向看大体可以分为两类,一类是作为供给的天花板,另一类是作为保障的底线要求。总体来说,资源类的指标如建设用地规模、能源、水资源等重点突出总量管控的作用。如全市年用水总量指标中,基于现状约38.2亿立方米的水平,进一步结合与市水务局共同研究的阶段性成果,在充分考虑南水北调水资源的基础上,将预测2035年全市用水总量综合考虑各区功能定位和人、地、房、产业结构等情况分解至各区。分区规划中的各区用水总量须作为一项长期管控的约束性指标,应作为资源使用控制的天花板,各区在实际的发展建设中严格加强管控,调整用水结构,全面建设节水型社会。同时,为保障首都供水安全和未来用水需求,市级层面要加快推进南水北调东线进京工程,相关区应做好调水工程干线廊道及调蓄设施用地条件预留。
设施供给类如公共服务、市政交通基础设施等专项要求则重点突出托底保障作用。如基础教育设施在充分考虑了不同地区的现实情况基础上,明确了中心城区千人用地面积应达到1755平方米,中心城区外应达到3984平方米的标准,各区应积极落实相关标准要求。由于各区的现状水平与规划标准相比仍普遍存在一定差距,在各区规划实施中,应加大实施力度,中心城区应积极挖潜资源、补短板,重点加强城南等相对薄弱地区的教育设施规划建设。多点地区由于是常住人口增长的主要地区,未来基础教育新增需求较大,尤其是昌平、大兴、亦庄等区的实施压力大,要在后续规划实施中优先保障基础教育设施建设,并注重承接中心城区优质资源,提高教育服务质量。生态涵养区重点加强基础教育设施欠缺、薄弱地区的建设,促进合理布局,通过各区共同努力,全面推动实现全市的总体要求。
进一步完善指标的监测监督实施
分区规划指标体系是各区部门组织规划实施、评估规划实施效果的重要依据,对部署下一阶段规划实施重点任务具有重要意义。下一步分区规划组织实施过程中,应加强对规划目标指标的落实落细,建立任务清单,将规划指标分解到各项规划编制和实施任务中,明确责任、时限和考核标准,与市、区两级“十四五”规划相衔接,进一步深化研究分阶段的指标任务,合理调控和引导近期建设,确保有效实施。
同时,要建立区级体检评估和督查问责机制,对规划指标进行及时跟踪,通过建立区一级的体检评估机制,实现对分区规划实施情况的监测检查,把握分区规划实施的阶段性特征和重点问题,有针对性地提出对策与建议。通过建立分区规划实施的监督问责机制,抓好各项重要规划目标的落实,确保总体规划、分区规划的各项任务和目标得到落实。
进一步完善指标体系管理的机制建设
在分区规划编制过程中,部分市级部门基于城市发展的导向,针对性地提出了部分特色指标。如发改委提出的整体产业增速的指标、重点行业产业的规模指标等;科委针对三城一区提出的万名从业人员中R&D人员数、新设科技型企业占比、高技术产业增加值占地区生产总值比重等。由于市、区尚未建立完善的指标标准、体系设立、采集机制等,需要各相关部门结合各领域专项规划进一步研究,动态地补充完善到分区规划实施指标体系,并纳入城市体检评估工作,对未来城市发展形成积极有效的引导。