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摘要:为确保《北京城市总体规划(2016年-2035年)》减量任务的有效落实,强化规划实施成本意识,处理好规划实施总量和规划实施方式的关系,处理好规划统一性和实施分散性之间的关系,北京市以分区规划审查报批为契机,利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府固定资产投资和投资设施估算单价、财政可支配财力等政府多部门数据进行多元套核,首次开展了规划实施经济可行性测算分析,并以此反馈优化规划方案编制,在以规划实施经济可行性测算分析优化规划编制领域进行了有益的探索与实践。
关键词:减量发展 规划实施 经济可行性 方法研究
“三分规划,七分实施”,规划实施在规划建设环节中具有重要地位和关键作用。2017年9月13日,党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“总体规划”)确定了北京未来“四个中心”战略定位和“一核一主一副,两轴多点一区”城市空间结构,确定了人口总量上限、城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线等底线约束要求,并提出“实现城乡建设用地规模减量”“以资源环境承载力为硬约束,切实减重、减负,实施人口规模、建筑规模双控”,更以实施为导向提出“建立实施监督问责制度,维护规划的严肃性和权威性”等一系列要求。2019年5月9日,中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号),也从注重实施性、操作性的角度提出了确保规划“能用、管用、好用”的要求。
北京分区规划是落实总体规划减量要求的减量型规划,在分区规划文本和图纸上落实了185平方公里的城乡建设用地减量、1.5亿-2.5亿平方米的建筑规模规划减量等一系列要求,并将这一系列要求分解到了各区各规划单元。分区规划作为传导落实总体规划减量目标和任务的重要规划层次,不仅需要在文本中、图面上落实人口控制和城乡建设用地、规划建筑规模的减量目标和控制要求,更重要的是需要将规划确定的目标指标落到地上。而从规划宏观目标到落地实施,这中间可能有一系列不确定的轨迹,需要我们寻找适合当前城市发展阶段的最优轨迹以及背后的最佳推动力,进行顶层制度设计并提出实施行动建议。
之前的规划往往缺乏这方面的研究,缺乏对规划实施路径的设计和引导,而是惯性地依赖空间资源扩张和传统房地产的路径模式,一遇到具体问题,就忽视规划宏观目标要求,经常以突破规划为解决手段,加之规划的整体性和实施的分散性之间的矛盾,往往导致规划确定的城市规模、城市结构、城市布局在实施过程中失控失序,造成规划编制与规划实施脱节,大幅削弱规划的目标引导和刚性管控作用,规划的严肃性和权威性不断受到挑战。对于北京而言,要确保这版减量规划能够实施,必须打破增量思维下依靠不断增加要素投入的传统房地产模式,探索新的规划实施方式。而新的规划实施方式背后是发展方式的根本转变,这也正是党中央、国务院在总体规划批复中强调减量发展的目标和意义所在,即通过空间约束倒逼发展方式转变,探索超大城市集约高效发展的新路径,为全国其他城市起到示范和带动作用。在此背景下,北京结合这次分区规划,努力尝试打破传统规划编制范式,以实施为导向,在编制过程中开展了规划实施方案和规划实施经济可行性测算方法等方面的探索研究,以经济测算引导路径选择和方式转变。
为落实总体规划提出的到2035年城乡建设用地减至2760平方公里的减量任务,我们组织各区开展了资源梳理及规划实施方案研究,在对各区规划资源进行全面评估的基础上,按照土地利用现状分类与规划分类之间不同对应关系,将分区规划城乡建设用地空间分为六种类型。一是“现状保留”,即现状城乡建设用地规划也为城乡建设用地,且规划期内不拆除重建。二是“拆为白地”,即现状城乡建设用地规划为非建设用地,地上建筑需要腾退拆除,不再安排建设。三是“转特交水”,即现状是城乡建设用地规划为特交水建设用地。四是“拆旧建新”,即现状城乡建设用地规划也还是城乡建设用地,但现状情况与规划差距较大,须拆除现状建筑后重新建设。五是“占用白地”,即现状不是建设用地,规划为城乡建设用地。六是“占特交水”,现状特交水建设用地规划为城乡建设用地。上述六种类型用地,按规划实施方式看,“现状保留”即是“保留空间”,采取存量提升的规划实施方式;保留空间之外的可称为“腾挪空间”,采取城乡统筹的实施方式,其中“新建空间”包括拆旧建新、占用白地和占用特交水三类用地;“腾退空间”包括拆旧建新、拆为白地和转特交水三类用地。
根据各区第一版上报分区规划成果统计汇总(含通州总规成果),从2945平方公里的现状城乡建设用地来看,现状保留率约53%,规划腾退率约47%;从2760平方公里规划城乡建设用地来看,规划实施率约为56%,待实施的“新建空间”约为44%。全市总的拆占比约为1:0.8,需要拆和建的总比例超出了总规确定的1:0.5-1:0.7的要求。总的来看,规划从增量转型为减量,但各区在第一版实施方案中大都还是以做大蛋糕的办法实现减量,大拆大建的增量扩张实施模式还没有真正转变,传统房地产路径依赖问题还没有根本解决。
除落实减量任务外,各区还需要落实总体规划中有关空间调整优化的要求。一是城市功能调整,拆除低效产业用地为首都核心功能腾出空间,补足本区公共服务设施短板。二是用地布局调整,将原来分散在城市开发边界之外的大量低、小、散用地调整至城市开发边界以内,实现用地集约高效。三是职住结构调整,将“职”和“住”的用地比例调整至1:2以上,实现区域职住平衡。因此,各区采取适当做大蛋糕实现全市185平方公里减量的方式,并在空间拆建腾挪的过程中实现发展方式转变、产业结构转型升级以及城市空间布局调整优化,是存在客观必然和必要的。
全市应该保留多少?新建多少?腾退多少?我们认为应重点从两方面判断,首先是各区有没有能力做这么大蛋糕,其次是有没有必要做这么大。我们同时认为,对于做蛋糕能力的判断是基础,在经研判有能力做的基础上开展必要性研判是精益求精,但要是连基本的能力都没有,那必要性不判自明。而一个区做蛋糕的能力有多大,到底能不能做到预期的这么大,最直接的判断方法就是看它的经济能力能否承受,即经济可行性。
北京历史上做过单个项目和局部区域规划实施的经济可行性测算分析,但仅限于土地一级开发模式的经济测算,能够测算拆迁整理的资金需求量,而对于规划实施的整体投入也只做过局部项目的,且没有评估测算过政府对于区域公共服务设施、市政基础设施的财政投入,对于各区规划实施的财政经济能力也从来没有做过经济测算分析,更没有现成的纳统指标可以直接用来考量。规划实施的经济测算,需要整合规划、土地、发改、财政、统计、建设等多部门政务数据并与社会数据结合,协调难度较大。因此,学界对大区域规划实施经济可行性分析问题研究基本处于空白。骆媛婷(2018)从财政的角度出发,分析1950-2010年广州城市规划实施与政府财政收入支出的关系,研究结果表明政府投资对规划实施效益有直接影响,但并未提出财政收入支出应如何指导规划编制。陈明、肖莹光(2009)以计量经济学为基础,对在编的太原市总体规划(2007-2020)提出建设南部新城的可行性进行了研究,但仅限于拟建新城80平方公里范围内需财政投入的资金规模,不是全市域范围的,也未考虑土地取得成本(用商业开发土地收益来平衡)。
此次北京分区规划在组织各区开展技术编制的同时,市级层面以区为单位同步组织了规划实施方案的研究,提出了以区为单位研究测算各规划方案实施所需投入的经济成本和规划实施能力,并分析两者匹配度的思路,首次开展了规划实施经济成本测算分析,并以此反馈优化规划方案编制,在以规划实施经济可行性测算分析优化规划编制领域进行了开创性的探索与实践。希望能以此为突破,提高分区规划的科学性和合理性,促进规划的可实施性,引导从大拆大建的惯性做法转变为关注存量的提质增效,促进规划实施路径探索创新和地区发展方式根本转变,更好地发挥规划对城市发展建设的引领管控作用,进一步提升规划参与城市治理的现代化水平。
大量实践表明,规划的顺利实施很大程度取决于政府与社会投入的资金能够长期满足规划实施的需要。因此,分析规划实施的经济可行性需要建立规划实施能力与规划实施成本的关系模型。
本次规划实施经济可行性测算以区为单位,测算范围为编制分区规划的13个行政区(东城、西城及通州3区未编制,亦庄的大兴部分包含在大兴区内测算)。每个区在具体测算时,未考虑“现状保留”区域的微更新成本,仅考虑了13个区“腾挪空间”扣除已通过成本收益测算正在实施的全市186平方公里棚改项目后1497平方公里总用地的规划实施成本。另外,考虑到规划期内经济形势以及有关成本单价的变化很难预期,本次测算采用静态评估测算的方式,需要测算整个规划期内数值的仅以年度值统一乘17年(含2019年)。
本次测算中的规划实施是指把不符合规划的用地变成符合规划要求的过程,包括把土地整理好,把房子建起来,把市政交通、公共服务和环境工程实施到位等。本次测算的规划实施成本由城乡建设的土地整理成本及建安成本两大类组成。其中,土地整理成本(以下简称成本1)是指将需要腾退的土地腾为空地后再将需要建设的土地“购置”到手所需支付的费用之和,根据空间及实施方式不同,细分为“腾退空间”的拆迁成本与“新建空间”的征占成本两部分。建安成本是指在“新建空间”上开展的各类城乡建设所需支付的费用之和,根据投资主体不同,细分为由社会投资的建安成本(以下简称成本2)和由政府投资的建安成本(以下简称成本3)。
一是成本1测算。成本1可分为房屋拆迁成本和土地征占成本两部分。
房屋拆迁对应“腾退空间”,房屋拆迁成本主要指拆除地上建筑所需的工程及补偿费用,由拆除建筑总规模与建筑拆除综合成本单价相乘得出。拆除建筑规模由拟拆除三类空间与地理国情普查单体建筑成果叠加得来,建筑拆除综合成本单价由市区储备中心结合区域实际拆迁案例加权平均得出。在实际操作中根据拆迁建筑的权属性质及实际用途,将拆迁建筑区分为国有住宅、国有非宅、集体住宅和集体非宅四类。
土地征占对应的“新建空间”,土地征占成本主要指获得土地完整使用权需支付的征收费用以及各类补偿费用之和,由拟征占土地面积与征占综合成本单价相乘得出。征占土地面积即上述三类空间总面积,征占综合成本单价由市区储备中心结合区域土地一级开发实际案例加权平均得出。在实际操作中根据征占土地权属情况及利用现状,将征征占土地区分为集体非建、集体建设、国有非建三类。
二是成本2测算。成本2主要指“新建空间”内规划为住宅用地及商服用地部分实施建设的建安成本之和,即规划实施建安成本中主要由社会资金投入的部分。测算方式具体为需建设建筑规模与对应建筑类型的建安成本单价相乘得出,需建设建筑规模由估算的平均容积率与用地面积相乘得出,建筑的建安成本单价由各区住建部门结合本区近三年实际案例加权平均得出。
三是成本3测算。成本3主要指“新建空间”内规划为公共管理与公共服务设施、绿地与广场、道路用地、交通设施用地、市政设施用地、特殊用地、城市水域等7类用地实施建设的建安成本之和,即规划实施建安成本中主要由政府资金投入的部分。测算方式具体为需建设建筑规模(或用地规模)与对应建筑类型(或用地类型)的建安成本单价相乘得出,需建设建筑规模由估算的平均容积率与用地面积相乘得出,建安成本单价由各区住建、市政、园林、水务等部门结合本区近三年实际案例加权平均得出。规划实施成本1、2、3计算流程如图1所示。
本次测算中的规划实施能力主要从现有数据或现阶段能够计算的数据中选取了三个方面数据,考量是否可以支撑对应的规划实施成本。一是固定资产投资中主要用于城乡建设部分的额度(以下简称能力1)。二是规划期内可出让土地出让金回笼的额度(以下简称能力2)。三是政府可支配财力中用于城乡建设部分的额度(以下简称能力3)。
一是能力1测算。固定资产投资按构成可分为“建安投资”“设备及工器具购置”和“其他费用”三部分。经研判,“建安投资”和“其他费用”主要用于城乡建设,由各区发改部门提供近五年的固定资产投资中上述两类的额度,使用上述两类投资额5年均值与规划实施期17年(含2019年)相乘得到规划期内实施能力1,也即总能力。
二是能力2测算。规划期内可出让土地资金回笼能力,即规划期内可上市的住宅用地及商服用地两类土地出让金回笼总额度。测算方式具体为可出让土地地上规划建筑规模与同类土地出让楼面地价相乘得出,规划建筑规模由住宅和商服用地平均容积率与对应用地面积相乘得出,土地出让楼面地价由市区土储中心结合本区近三年实际案例加权平均得出。
三是能力3测算。可支配财力是指地方政府在一定时期内所能机动地支配使用的财政资金,主要由地方公共预算收入、税收收入、上级转移支付、上级补助地方收入、政府性基金收入(主要为土地出让金)以及融资等构成。具体由各区财政部门按照年度支出决算中的使用方向,区分出近5年主要用于城乡建设的额度,用于城乡建设额的5年均值与规划实施期17年(含2019年)相乘得到规划期内实施能力3。规划实施能力计算流程如图2所示。
经初步研究分析,可分三条路径进行对比分析。路径一是指规划实施总成本(即三项成本之和),与规划期内固定资产投资用于城乡建设的部分(能力1)进行对比,如能力1大于总成本,则基本可判断从总实施能力上规划具有可行性。路径二是指规划实施土地整理成本(成本1),与土地出让金回笼额(能力2)进行对比,如能力2大于成本1,则基本可判断以土地一级开发模式推动规划实施具有可行性。路径三是指政府投资建设部分的建安成本(成本3),与政府可支配财力中用于城乡建设的部分(能力3)进行对比,如能力3大于成本3,则基本可判断在政府资金投入能力上推动规划实施具有可行性。规划实施成本与规划实施能力不同对比路径如图3所示。
通过路径一对比得出,中心城四区规划实施总能力较实施总成本,约有6个百分点的缺口;多点四区规划实施总能力较规划实施总成本,约有20个百分点的缺口;生态涵养五区规划实施总能力较规划实施总成本,约有42个百分点的缺口。
通过路径二对比得出,中心城四区土地出让金回笼量超出土地整理成本约27个百分点;多点四区土地出让金回笼量超出土地整理成本约45个百分点;生态涵养五区土地出让金回笼量较土地整理成本约有7个百分点的缺口。
通过路径三对比得出,中心城四区政府可支配财力中用于城市建设值超出需政府投资的建安成本约13个百分点;多点四区政府可支配财力中用于城市建设值超出需政府投资的建安成本约40个百分点;生态涵养五区政府可支配财力中用于城市建设值超出需政府投资的建安成本约70个百分点。
从三个圈层分汇总来看,规划实施能力较规划实施总成本约有18个百分点的缺口,需要适当压缩拆占总量、降低实施成本,探索新的实施路径模式。规划期内土地出让金回笼量超出土地整理成本约30个百分点,可做到资金平衡,但是规划期内年均供地远大于前五年三圈层年均供地以及前五年极值土地整理供应能力,需要综合考虑土地整理、供应能力和市场容量,引导各区减少增量、盘活存量。规划期内政府可支配财力中用于城市建设值超出需政府投资建安成本约50个百分点,总体可满足建安投资,个别不足,需要加大公共财政投入、基础设施项目安排、城市治理行动计划、土地整理供应计划等在空间布局和建设时序上的相互协调。
根据各区规划实施成本普遍高于规划实施能力的测算结果,对各区规划方案重点反馈三方面的修正意见,并组织各区对规划实施方案进行了调整优化。
一是以实施成本占比较大用地为重点,要求对实施成本占比高于本圈层(按城市空间布局结构分为中心城圈层、多点圈层、生态涵养区圈层)平均占比或全市平均占比的用地类型,逐项、逐地块分析其实施的必要性和可行性,并在此基础上积极压缩拆占总量规模,鼓励引导从拆旧建新转为存量提升。按上述原则,我们组织对各区规划实施方案进行了调整优化,压缩了部分宅基地腾退规模,保留了部分实施难度大且不影响城市空间布局结构的农村居民点,引导其按国家乡村战略进行美丽乡村建设;压缩了部分国有建设用地腾退规模,结合实施能力将一定比例国有用地纳入了城市更新范围;压缩了部分占“白地”规模,特别是限制建设区和生态控制区内的部分规划新建居住和产业用地。
二是根据空间布局结构分析,对于那些有较大必要性进行拆或者占的,包括对于生态控制区内需要进行拆迁腾退的,城市开发边界以里重要廊道、大型城市绿地、重点功能区及周边拓展区、交通区位发生改变的重要潜力区域等需要拆迁腾退实现绿化或者逐步实施土地资源整治整理安排未来重大项目的,引导在实施过程中降低实施成本,并积极探索创新规划实施低成本模式。同时要求尽量压缩建设规模,引导提高土地产出效益,倒逼发展方式由粗放扩张转向内涵提升转变。
三是根据经济成本和实施能力对比测算分析,在采取上述措施基础上,规划实施能力仍不能支撑规划实施成本的,则综合考虑空间布局调整、地上房屋质量、权属单位诉求和地区发展需求等因素,明确区分近期实施重点和中远期实施任务。近期将重点组织各区梳理2025年近期建设项目清单,市级层面提出实施时序安排建议,做好空间布局引导,区级层面在时间维度上做好实施成本控制,组织好项目实施。下一步,北京市将启动编制近期建设规划及年度空间实施计划,与“十四五”经济社会发展规划、年度公共预算安排等做好空间布局和时序安排方面的有效衔接。同时,通过加强建设空间与代征代拆用地之间的捆绑关联,避免规划实施分散性和统一性之间的矛盾,并在规划实施过程中结合项目规划综合实施方案的编制,以规划实施单元为基础做好统筹协调,确保分区规划实施过程可控、不甩项、不走样。
北京市本轮分区规划编制工作以“强化成本意识”为原则,整合规划、土地、发改、财政、统计、建设、测绘等多部门数据,创造性提出以全规划范围内实施成本测算分析及其可行性判断反馈修正规划方案的思路,初步建立了规划实施成本和规划实施能力匹配分析模型,并推动在分区规划审查报批中进行了实践。由于有关数据比较敏感,本文只探讨了研究方法,并未涉及具体测算数据结果。但是在实际工作中,我们通过这次经济测算分析,有效压缩了规划腾退和新建空间的总量规模,各区规划拆迁腾退率均有不同程度降低;有效调整了拆旧建新和存量提升的比例关系,各区的新建空间或多或少有所压缩,从而提高了规划实施的经济可行性,具体的规划实施方案还在动态调整过程中。这次用经济可行性测算结果与各区实施方案动态校核,使各区进一步明确了在规划实施过程中降低规划实施成本的必要性和探索新的实施方式的紧迫性。从各区对实施方案的动态调整可以看出,各区已经开始从传统大拆大建的规划实施方式向存量内涵提升的方向探索转变,其关注点也将会从城市建设更多转向城市运营。所以说,这次分区规划不仅规划了蓝图目标,也引导各区探索新的实施路径,推动发展方式的根本转型。
当然,由于经济发展与城市建设存在很大的不确定性,经济测算无法准确研判未来二十年经济发展趋势与未来实际建设发展的需求,但本次研究探索为北京市全新国土空间规划工作开启了一扇窗户。在推动多规合一国土空间规划体系构建背景下,为北京市国土空间规划转型面向实施、编制“能用、管用、好用”的规划提供了新的思路,为推动今后国土空间规划与发改、财政、各区政府在规划实施层面的统筹协作进行了有益的探索。相信随着大数据时代的到来与计算机建模技术的进步,可通过建立考虑更多参数并结合经济社会发展趋势的模型,全面分析规划的可实施性,做出兼具可实施性与促进地区可持续发展的规划。
作者单位:北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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