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摘要:近年来,多点地区正处于快速城镇化阶段,在发展的过程中也出现了人口快速增长、用地低效蔓延、产业低效粗放、生态空间破坏等一系列问题。《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称总体规划)对多点地区的发展提出了新的要求和挑战,需要切实提高发展定位和综合承载能力,加强空间资源整合和推进发展方式转型。本文通过分析多点地区的发展特点、实际问题及重要机遇,提出了分区规划编制的主要原则和重要问题的规划思路,并提出规划实施保障的建议,为多点地区打造首都发展新的增长极提供参考。
关键词:多点 分区规划 规划思路 实施
多点地区包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区,总用地面积4776平方公里,占市域面积的33%,是中心城区面积的4.2倍。总体规划明确提出“顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区,是首都面向区域协同发展的重要战略门户,也是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区”,在首都发展中具有重要的地位和作用。编制好多点地区分区规划,是落实总体规划关于坚持集约高效发展、控制建设规模、提升城市发展水平和综合服务能力的重要举措,对于建设首都发展新的增长极具有重要意义。
随着近年来二三产业的不断发展以及新型城镇化工作的推进,多点地区的城镇化进程不断加快。毗邻中心城区的区位优势以及居住就业环境、服务配套设施的逐步提升,吸引了大量人口向多点地区集聚。据统计,2016年底多点地区常住人口占全市比例由2012年的25%提高到27%,人口增速高于全市平均水平。人口的集聚可能会带来公共服务设施配套不足、城市运行服务保障能力下降、城市治理任务加重等一系列问题。
图1 多点地区常住人口增幅与全市对比情况
快速城镇化必然伴随着用地的迅速扩张。到2016年底,多点地区城乡建设用地总规模约占全市的41%,较2012年增长了约88平方公里。虽然近两年城乡建设用地规模增速放缓,呈现内涵集约式发展趋势,但仍有部分区的用地规模保持增长态势。此外,强烈的发展诉求还滋生了大量违法建设,产生了昌平大棚房、浅山区违法别墅等引起市领导高度关注的违法占地、违法建设现象。
城市“摊大饼”式扩张导致
土地浪费严重,城乡差异明显
一是土地建设强度低,用地布局分散。据统计,多点地区平均毛容积率仅约0.5,而人均建设用地面积约为世界发达城市的2倍,用地呈现低密度蔓延的特点。从布局上看,用地呈现分散式扩张,集中建设区外集体建设用地面积较大,以房山区为例,2016年房山区现状集体建设用地约为国有建设用地的2倍,且60%分散于集中建设区以外。分散式、低密度的土地开发既过多挤占了有限的土地资源,同时由于缺乏统筹安排、缺少集聚优势,土地效益通常较低。
二是产业用地规模大,产出效益较低。多点地区集聚了全市一半以上的产业用地,其现状城乡产业用地占多点地区现状城乡建设用地的比例约34%,超过全市27%的平均水平。相对比,2016年多点地区的城乡建设用地地均产出约4.04亿元/平方公里,不到全市平均水平的一半,产出效益比还有较大差距。以工业用地为例,除了亦庄、顺义的工业地均产值居全市前列以外,昌平、房山、大兴的产出效益均较低。可以说,多点地区是推进腾笼换鸟,推动产业转型升级的重要区域。
图4 2016年规模以上工业地均产值(单位:万元/平方公里)
三是规划实施慢,城乡统筹任务尚未完成。多点地区规划实施率仅为51.7%,低于中心城区及生态涵养区,与全市60%的平均水平相比仍有差距。从用地类型看,绿地实施欠账较多,规划路网实施率不高,公共服务设施实施滞后于人口增长。从城镇体系角度来看,新城集中建设区内留下了“难啃的硬骨头”,后期实施难度较大,且其已实施部分对于镇乡发展的带动作用并不明显,镇区实施率整体偏低,城镇化任务任然艰巨。
由于多点地区城镇组团内有限的用地资源无法满足发展需求,且以往规划对非建设用地和农村地区的管理相对缺失,建设用地继而转向外围扩展,不断侵占生态空间,土地资源紧缺、环境恶化等矛盾凸显。第二道绿化隔离地区作为控制中心城区向外蔓延和防止新城间连片发展的关键地区,里面却存在着约318平方公里的城乡建设用地和约160万常住人口,绿化实施率相对较低,而其约一半的面积位于多点地区。此外,多点地区还承担着全市约45%的新一轮百万亩平原造林任务,是实现总体规划确定的到2035年全市森林覆盖率达到45%、平原地区森林覆盖率提高到30%总目标的关键区域。随着生态文明建设和生态资源保护重要性的凸显,迫切需要采用刚性手段控制城市无序蔓延、加强农用地和生态资源保护,寻找城市发展用地需求和生态空间硬约束之间的平衡点。
一是人口和建设规模双控难度大,减量实施路径还不明晰。虽然多点地区的人口、用地、建设规模还具有一定的增量空间,但是考虑到其还承担着城镇化发展以及承接的重要任务,人口、建设规模调控难度依旧很大。同时,按照总体规划减量要求,多点地区规划城乡建设用地需较现状减量约84平方公里,减量发展的任务依然艰巨,传统依赖房地产开发、依赖增加建设规模来平衡资金的实施路径难以为继,如何科学、健康发展还需要进一步破题。
二是职住不平衡现象依然存在。从目前看,多点地区的职住用地比例距总体规划要求的2035年达到1∶2以上仍有较大差距,还需要加大居住用地的投入和供应。然而从目前供应情况看,多点地区商品住房用地供应仅占全市的43%左右,且投放空间与人口和功能疏解承接地区、就业密集地区的统筹协调还有待加强。同时,多点地区还承担着大量中心城区人口的居住功能,进一步加剧了交通潮汐、职住不均衡等问题。
三是产业功能和空间布局有待进一步优化。产业园区分散同质竞争格局依然存在,各产业园区的发展方向不明确,存在盲目引进项目、土地资源闲置的现象,需要促进闲置和低效用地进行更新改造和盘活利用,引导发展向存量挖潜转变。同时,产业园区外分散着大量的零散低效产业用地尤其是集体产业用地,土地规模集聚效应较差,需要加强集体产业用地的“依规升级”和高效利用。
四是公共服务设施短板依然存在。新城公共服务设施建设进度明显滞后于人口增长速度,存在短板多、不均衡、服务水平低等问题。教育、医疗卫生、文化、便民商业等公共资源短缺,服务质量和水平较国际一流水平有较大差距,新城吸引力明显低于中心城区。公园绿地500米服务半径覆盖范围仍存在盲区,公园类型单一、设施不足、郊野公园可达性低等问题较为普遍。
五是拆违和生态环境保护任务依旧艰巨。近年来,全市违法建设治理力度逐渐加强,2016年-2017年二道绿隔地区共计拆违约21.45平方公里,取得了一定成效,但未来几年各区的拆除难度将越来越大。同时,生态环境保护任务依然艰巨,除昌平区外,多点各区现状森林覆盖率普遍在30%左右,距总体规划提出的全市45%的总目标仍有较大差距,拆违后生态修复与留白增绿的建设力度还有待加强,新一轮百万亩平原造林工程仍需重点推动实施。
六是城乡发展仍不均衡。目前,多点地区新城在教育、医疗卫生等公共服务设施、市政交通基础设施的数量和服务质量上都明显高于农村地区。农村地区普遍存在基础设施薄弱、环境秩序差、公共服务配套不足等问题,容易引发社会矛盾,亟待解决。同时,还存在区域发展不均衡的现象,如顺义河东地区人口密度仅为河西地区的64%,而公共服务设施和基础设施建设差异很大,全区7家综合医院中河东仅有1家,56处水电气设施中河东仅占19处。
七是区域互动合作、错位发展的联动作用需要进一步强化。多点地区作为承接中心城区适宜功能疏解的地区,近年来,虽然承接了一部分功能,然而由于缺乏统筹引导机制和各区之间缺乏对接联动机制,人口转移、功能疏解、空间腾退、配套支撑不同步不匹配,疏解效果尚不明显。同时,由于事权原因,部分区还存在“一亩三分地”观念,各区之间错位互补、共同发展的意识还需要进一步强化,分工协作的沟通和统筹机制还有待建立和完善。
2015年《京津冀协同发展纲要》获中共中央政治局审议通过,2017年《北京城市总体规划(2016年-2035年)》获中共中央、国务院正式批复,两个重要文件为多点地区未来发展带来了重要机遇和新的发展契机。一方面多点地区将作为首都面向区域协同发展的重要战略门户,能够在更大范围内实现产业转型升级、交通一体化、生态环境保护等重点领域的突破,形成新的增长极。另一方面多点地区将作为中心城区适宜功能疏解的重要承载地,通过加强与中心城区的联动发展,进一步做强新城核心产业功能区,做优公共服务中心,提升首都功能服务保障能力和新城吸引力,实现更高水平发展。
一是以切实发挥分区规划承上启下作用为首要原则。作为区级层面的总体规划,多点地区分区规划要严格落实总体规划确定的各区功能定位和分解的各项目标、指标、任务,保障各项指标和任务在区级层面得到分解落实和合理有序安排;要对新城控规、乡镇域规划,以及各类专项规划编制提出总体要求和指导性意见,为下一层次规划编制提供依据。
二是以符合圈层特点和解决实际问题为基本出发点。深化落实城市空间结构,引导各区打破孤立发展的思维定式,按照多点地区作为主要承接地的圈层特点,明确各区发展侧重点。以改善民生为突破口,提高城市治理水平,解决制约各区可持续发展的实际问题,通过加强城乡、区域统筹,积极探索解决跨区域和区域内不同地区之间的发展不均衡问题。
三是以处理好刚性管控和弹性发展关系为主要抓手。按照“双控”“三线”要求,明确各区人口、城乡建设用地、建筑规模、两线三区比例等刚性管控目标。在强化战略引领和刚性管控的同时,通过划定战略留白用地、加强实施过程中的弹性预留和时序控制,为承接服务保障“四个中心”建设重点任务预留可能,也为下一阶段规划编制和实施留足弹性。
四是以加强规划可持续性和可实施性为重要保障。通过制定规划实施的各项运行和管控规则,提出下一层次规划编制的指导原则,在统筹各项规划、形成多规合一“一张蓝图”的基础上,指导各区统筹好有限资源和多重任务,加强资源的合理有序释放,保障规划“一张蓝图”的可落地实施和持续作用。
一是深化落实战略定位。积极落实“四个中心”战略定位,立足各区资源禀赋,形成以科技创新为支撑,以国际交往与文化为特色的重要圈层。以“三城一区”、两大国际机场临空经济区、两个大学城为重点,构筑以智能制造、医药健康、新一代信息技术、会议会展等为主导产业的高精尖经济结构;加强对长城、周口店北京人遗址等世界遗产、三条文化带、焦庄户村、水峪村等历史文化遗产的整体保护和利用;立足两大国际机场,重点优化国际交通枢纽和国际会议会展区两类国际交往功能的空间布局,持续提升为国际交往服务的软硬件环境。
二是合理安排承载空间。按照总体规划关于中心城区以外平原地区有增有减、增减挂钩的原则要求,将现状与未来发展预测相结合,确定到2035年多点地区常住人口规模、城乡建设用地面积、建筑规模分别占全市的32%、41%、37%,并作为核心规划指标。按照总体规划减量集约、疏解和承接相结合的要求,通过疏解低效分散用地,优化空间布局,将零散建设用地向集中建设区集中,并为主动承接预留了发展空间;调整用地结构和布局,提高职住用地比例,重点加强主要功能区和居住组团之间的布局优化和空间引导,促进职住平衡。
三是发挥新城重点承接作用。将各区发展资源主要集中在新城地区,为多点地区高质量发展留出了增量空间。以各区产业发展特色为依托,明确每个新城服务保障首都功能和承接疏解的重点方向,有序引导高端要素集聚。昌平、亦庄和顺义围绕“三城一区”建设,承接创新产业及科技金融产业,推动传统制造向智能制造转型升级;大兴和顺义抓住两大国际机场发展契机,承接空港经济,促进港城融合;房山和昌平聚焦良乡和沙河大学城,承接科教新区建设,实现产、学、研、用一体化发展。
四是建设首都发展新增长极。在充分发挥产业发展优势的基础上,进一步整合各类产业资源,加快疏解腾退产业园区外分散低效产业用地尤其是集体产业用地,促进产业转型升级和集约化利用,切实提高土地使用效率。加强产业园区之间的错位发展,优势互补,改变同质竞争的局面。其中,重点加大“三城一区”协同力度,昌平对接中心城区的科研、服务和人才资源,把握基础科学研究与企业生产之间的中间环节,形成创新驱动、高端引领、绿色低碳的产业发展格局。亦庄、顺义以技术创新为核心,重点发展节能环保、集成电路、新能源等高精尖产业,建设具有全球影响力的创新驱动发展前沿阵地。
五是着力提升综合承载能力。多点地区承担着承接中心城区人口和本地城镇化双重任务,需要在提升综合承载能力上狠下功夫,提高新城宜居水平,加快形成对中心城区的反磁力中心。其中,以有序承接中心城区疏解的教育、医疗等优质公共服务资源为契机,以回天地区、长阳、西红门等大型居住组团为重点,大力推进公共服务补短板、强弱项、提质量;加快构建面向区域协调发展的多层次交通基础设施体系和城乡一体的市政基础设施体系。
六是加强生态空间建设。细化生态控制线和城市开发边界,落实生态保护红线、永久基本农田等生态功能用地,提高生态用地规模和质量。推进二绿郊野公园环和九条楔形绿色廊道建设,合理控制中心城区向外蔓延和防止新城间连片发展;结合耕地落图工作和新一轮百万亩造林绿化工程,逐步划定和引导形成大尺度、大斑块的林田混合绿色生态空间。实现生态空间保护由注重规模管理向规模、布局、品质三位一体管控转变。
七是实现城乡发展一体化。确立“新城—镇—新型农村社区”的现代城乡体系,形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。聚焦做优做强新城,通过六环等主要交通廊道加强各新城之间的连接,形成区域发展合力。充分发挥镇的承上启下重要作用,统筹优化新市镇选址,充分发挥小城镇促进本地城镇化的作用,因地制宜推进特色小镇的培育创建。充分考虑实施成本和难度,转变大拆大建思路,因地制宜、分区分类引导美丽乡村建设。
八是加强区域协同作用。加强多点地区与中心城区、城市副中心、一区之间以及多点各区的协同作用,昌平、顺义与海淀、朝阳通过串联未来科学城、空港地区等重点产业功能区,推进北城创新产业的协同发展;亦庄、大兴、通州通过发挥经济技术开发区的引领带动作用,实现南城产城一体化发展。在此基础上,依托重要交通廊道和机场等重要节点,加强与河北、天津的协同联动,形成大中小城市协调发展、分工有序的网络化城镇体系。
一是推进分区规划的逐级和分阶段实施。分区规划批复后,各区应当结合规划单元,统筹各类区级专项规划、控制性详细规划、乡镇域规划、特定地区规划的编制,对分区规划各项目标指标进一步分解细化。同时,健全规划行动机制,结合国民经济和社会发展规划、市区两级年度重大项目建设安排和区级财政支出,滚动编制本区近期建设规划和年度实施计划,加强对总体规划目标任务的继续分解落实和实施推动。
二是建立体检评估机制,动态维护规划实施。搭建全覆盖、全过程、全系统的国土空间信息平台,对各项指标进行实时监测。同时,以信息平台监测结果为基础,建立一年一体检、五年一评估的常态化机制,开展年度体检和规划实施评估,作为下一年度实施计划和近期建设规划编制的重要依据,并对规划实施工作进行及时反馈和修正。
三是加强改革创新,提高规划实施机制政策保障力度。一个规划的成功与否离不开其保障政策的配套制定。为保障分区规划的有序有效实施和落地,下一阶段还需要探索战略留白用地、建筑规模、规划单元的管控策略,制定存量产业用地更新改造和退出、产业发展转型引导和激励的相关政策,创新疏解承接联动、腾退空间再利用的有关办法,统筹研究制定生态保护补偿机制,研究跨区域产业引入和运营管理、财税分享、基础设施建设等方面的收益共享机制、创新人才引进激励机制,以及规划实施监督监管和全社会多元共治机制等,实现保障规划实施的政策集成。
参考文献
1 北京城市总体规划(2016年-2035年)
作者单位:王崇烈,北京市城市规划设计研究院;陈景、李雅、侍文君、曹文馨,北京市规划和自然资源委员会
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。
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