英国自第二次世界大战后,人口急剧增加,并出现了严重的住房短缺。由于保障性住房的建造成本、基础设施成本和公共服务成本的多重压力,导致保障性住房的供给不足和申请排斥。同时,由保守党推进的城市再发展政策成为英国城市更新的主旋律,一系列住房市场化的政策带动了住房租金的提升,城市底层劳动者丧失了“内城居住权”。
在住房危机和社会抗议的双重动因下,自主建造活动逐渐兴起。这些建造活动是由低收入且无明确土地产权的居民群体发起的,在寻求广泛的社会合作的基础上解决相应的住房需求。
Arnstein Sherry的市民参与度阶梯一直以来是衡量公众参与程度的标尺。自主建造住房体系对应参与度阶梯里的“市民控制”层级,在自主建造住房的过程中,公众深度参与资本流动和社会构建(表1)。
经过数十年的发展,英国的自主建造房屋已经成为一种典型的居住形式,占有一定的市场份额。英国每年有7%~10%的新建住宅为自主建造的住宅,数量约为12000户,占私人新建房屋开发量的10%。但是这些房屋的分布具有地域性差异:在东南和西南部分布着大量的自主建造住宅,分别占22%和25%;在伦敦及其大都市圈地区,由于可利用土地有限,自主建造项目仅占住房总量的4%。这种差异反映了以成熟的地产开发运作为主的城市,居民的自主性往往更难发挥。
在英国的自主建造住房体系近40年的发展历程中,涌现出了多个具有代表性的典型案例。项目本身的差异产生了不同的应对策略——从建造方法的创新、组织机构的创新到法律与合作关系的创新,这些典型项目在不同方面做出了先驱性贡献。
例如,位于南伦敦的Lewisham社区第一个采用了“沃特赛格体系”(图1),即一种基于平面网格构架方式建造的社区,降低了非专业人士建造房屋的技术门槛;位于布莱顿的 Diggers 社区在面向低收入人群的同时充分考虑了低能耗、环境友好的设计策略(图2);位于泰尔福特的 Lightmoor 社区是居民在镇村规划联合会和泰尔福特发展公司的共同支持下建造的,该项目探索了居民、政府机构与地产公司合作的方式;位于谢菲尔德的Netherspring社区是在当地居民、政府和大学机构的通力合作下完成的 (图3),是典型的产学研一体化的实践案例。
居民自主建造是一项综合、复杂的持续性过程。在这个过程中,自下而上的居民自发性建设活动、自上而下的政策制定和第三方机构的横向参与构建了整个系统的主要框架(图4)。
其中,社区居民作为建屋的主体,参与到建屋的每一个环节,从组织模式的建立、土地权属的转换到设计实施以及后期的运营维护均承担了大部分工作和主要责任。政府相关机构作为宏观政策决策者,提供政策法律构建与金融方面的支持;第三方机构作为顾问,以居民诉求为主要导向,提供生产资料、户型设计和施工帮助等方面的服务。
在居民自主建造的框架下,地方政府负责清查并向居民提供可转让至社区的公共资产(主要是土地)清单并进行公示。社区组织如有意向,可向相关政府机构递交申请,并注册为独立法人。社区组织可通过申请来自政府、公共机构、公益信托和慈善组织等的基金,获取低息贷款或赠款,或向社区居民等发行股票来筹集建造资金。当申请报至地方政府并获批后,公共资产会转让至社区(此时价格多为象征性的) ,让社区组织建造和运营,若后期资产运营成功,获利将进一步被投入到社区事务中,形成一个良性的循环。
(1)集约利用空间。
在城市大规模开发的过程中,土地不能集约利用的现象非常普遍,在不同开发商、不同开发时序的影响下,会出现一些利用率低或难以转型利用的地块,如边角地、城市棕地、受污染的土地、用地性质不明确的服务性地块,以及城市近郊或乡村等的自有地等。
(2)提升住房质量,更新公共空间。
在以往的住房设计中,公共空间一般由职业的建筑师或规划师遵循一定的建筑规则来设计,通常没有充分了解客户需求,居住者只能被动选择已经确定了的公共空间及配置的功能。而在居民自主建造的模式中,居住者和建造者是同一主体,能够实现设计和需求的高度协同。
(3)在空间设计方面满足居民的个性化需求。
自主建造由用户主导,因此用户的个性化需求可以得到最大程度的满足。例如,Lewisham社区的居民在户型设计伊始,便提出了对于家庭花园空间的诉求(深受英国的园艺文化影响),以及满足未来人口增加的弹性空间设计诉求。居民和社区设计师的协同合作,使得这些个性化的需求在设计之初就得到了重视,并激发了用户后期自主维护和运营的动力。
在居民需求和民众自发努力推动的双重力量下,英国政府也自上而下地制定了相应的政策(表2),以鼓励民众自建房屋。这种针对自主建造房屋的统筹性文件进一步明确了政府在该模式下的职责:提供土地并承包社区基础设施和公共服务设施的建造,提供相应的法律框架、贷款基金或者融资渠道;通过容积率控制、制定规划导则及推动具体建造方式的规范化等,梳理差异化较大的个体诉求的共性,加快了建造的效率和整体的秩序感,大大促进了自主建造市场的发展。
在英国传统的住房市场上,土地再开发的权益是由拥有土地产权的私人和政府所垄断的,没有地权的居民只能获得暂时的房屋使用权或租赁权,在资本关系中处于被动地位。居民自主建造最为重要的目的便是改变这种不平衡的地权关系,将土地的再开发权主体由私人/政府转换为未来的居住用户,确立居民尤其是低收入居民的居住权。
居民作为弱势的一方,无法直接有效地和政府进行对话,因此公屋协会作为政府和居民共建产权之间的桥梁,在产权转换的过程中承担了重要的角色。同时,在自主建造住房的模式下,英国土地再开发以社区集体为主要单元,由其进行内部沟通、协商和建造,使社区内具有相同诉求的居民建立了长期而稳固的合作关系,促进了社区内多样性人群的融合,实现了对社区的共建共治。
在集体组建的方式下,主要有3种产权注册方式:第一种是通过自主建造房屋协会而建立的完全性产权,这是大多数商业性自主建造者们所倾向的产权模式(图5)。在此种模式下,建造者们会获得一笔“发展贷款”,这对于商业性租赁者来说是一笔覆盖了所有建造项目花费的款项,项目一旦完成,房屋属个人所有,并且每个自主建造者都会获得属于个人的抵押金。这部分抵押金被称为“抵押利息税项减免”,将会用来支付之前的“发展贷款”。在该模式下自主建造者无法享受公屋协会的补助。
第二种是通过公屋协会而成立的共享性产权(图6)。在该模式下,项目一旦完工,建造者个人拿出部分独立的贷款或评估其劳动力的价值来换取“股权”,也被称为“借贷股权”,用以覆盖部分的购买费用。公屋协会持有一部分产权,并且主持项目;建造者同样持有部分产权,属于“半拥有—半租赁”的模式。但是公屋协会持有的产权是永久产权,而购房者持有的是租赁产权。建造者还会得到一笔公屋协会的补助。为了获得这笔补助,建设集体与已注册公屋协会签订一份“代理”合同。但是这项补助非常紧缺,需要排队等待。
第三种是通过自主建造合作社形成的集体性产权(图7),只有租赁权,可以享受房屋合作社的津贴。这类补助是房屋合作社或公屋协会补助与私人借款的混合,因此也被称为“混合基金”。在这种情况下,自主建造小组的所有成员都必须在“完全互助”的模式下注册,即这些自主建造者们作为一个完全性合作会员和开发商,建立一个“共同体合约”,合约确定了在正常情况下开发商开发所需要的资金,而公屋协会承担材料和超出这部分预算的钱。
项目完工后,自主建造者们会得到一笔由公屋协会提供的“优先租用保险”,房屋合作社和公屋协会负责房子后续的管理运营。该类产权的房屋居住者支付的租金大约比可支付住房的低20%。需要说明的是,在这种模式下,自主建造者承担了最后的租金,而当地政府拥有土地的全部产权。同时,集体性产权通过解构和重构土地产权中的分要素 —使用权和收益权,实现了产权的重构,极大地降低了居民所需要承担的费用。通过这种解构,保障了居民的权利,原本一方主导、居民被动的社会关系得到了有效缓解,对社区和城市未来的更新起到了积极作用。
自主建造的过程涉及到多方面的专业化操作和资源需求,通常居民难以完全通过内部力量解决,因此提供专业化服务的盈利或非盈利机构给予了建造者更多选择。在不同居民达成一个总体性的规划共识的基础上,高度分化的咨询服务和项目外包有效降低了居民自主建造的门槛,同时从不同的端口对整个流程进行把控,降低了各项风险,是各利益方想要达成的理想状态。基于互联网的创新平台的建立也为多方资源的整合创造了机会,让更大范围的人有机会参与这项活动,大大推动了自主建造市场的发展。
(1) 定制化生产平台。
维基住房是一个致力于开发小型定制化装配式住宅的平台,通过线上宣传认证、线下合作的方式,将建筑师、设计师、工程师、制造商和建造者等人力资源整合起来,并提供技术资源或生产资料等方面的支持。该平台旨在结合前沿技术,发展预制式、装配简单、可持续的居住产品,探索数字时代新的工业化标准。
(2) 土地信托服务。
成立于 2009 年的城乡综合协会(Rural-urban Synthesis Society),是一个由志愿者发起的社区地信托咨询机构,主要为大伦敦地区范围内致力于自主建造的居民提供土地查询、信托贷款咨询等服务。
(3)专家咨询平台。
社会住房建筑协会成立于2015年3月,是建筑规划专业人士自发形成的团体。协会成员包括建筑师、城市设计师、工程师、调查员、规划师、电影制作者、摄影师、网页设计师、艺术家和作家等。他们向面临住房危机的居民提供专业化咨询,并探索当地低收入居民应对房地产拆迁的方式。例如,通过翻修和再造提高房屋容量;通过出租或出售一部分私人市场的新房屋,筹集资金翻修已有的政府住房,以保证社区现有房屋的完整性。
当多样化的服务外包内容被纳入居民自主建造的体系中时,与建造房屋相关的生产资料、服务、技能等不再通过货币的形式进行筹集和交换,而是以社区为组织单元,组织单元内的成员可以通过自己的技能标签来 “注册”,居民、设计师和装修工人等都会通过社交媒体参与到这种非正式的经济活动中。
自主建造提供了一个平台,让同一社区或是不同社区的专业人士探索协同合作的方式。面对居民的非专业性,无论是规划师、建筑师,还是后期的施工顾问,必须采用通用的“共同语言”进行专业性表达。此时,草图比电脑绘制的精确图纸更易交流。
此外,很多时候社区居民难以表述其需求感受,需要专业人士通过“知识转化”的专业能力去帮助他们进行表达和评价,这也促使设计师们设计更加易于居民参与的互动交流工具来推进合作。
在这个过程中,规划师从开始的“外部顾问”角色,转换为社区的“内部参与者”。共同参与建造折射出的是人们共同的兴趣爱好、价值观或生活方式等,这正是形成具有高度团结力的社区的内核所在。
在住房市场以大资本运作为主的情况下,以社区居民为主体进行建造的活动空间无疑是有限的,问题主要集中在土地获取、融资、规划审批和行政管理等方面。
针对这些问题,英国政府联合市场,制定了相应的对策:
①在土地供应和采购方面,获取可用于自主建造的土地十分困难,尤其在伦敦这样的大都市地区,土地成本异常昂贵。在这种情况下,用于自主建造的土地往往依赖特殊政策,譬如与非盈利机构或大学合作等建立示范基地,并以公有土地为主。
②在融资方面,贷款机构或个人往往认为自主建造的贷款风险较高,因此多通过政府贷款融资。政府贷款的申请和审批耗时较长,难以快速开展项目。针对该问题,英国政府设置了多种基金和贷款项目,如自主建造投资基金、服务性土地贷款基金、家庭建造基金和股权借贷等。
③在规划审批方面,英国住房体系的规划审批制度非常严苛,在保证合法性和各方利益诉求平衡的同时也增加了时间成本,提高了技术性门槛,增加了不确定性。而以规划设计、法律咨询和金融服务为主要业务方向的多种咨询机构,为自主建造的主体 ( 即居民 ) 提供了多样的专业化帮助,使居民在自主建造实施之前就得以了解更加全面的法律体系及流程相关知识、可预见的实施障碍等,大大降低了居民自主建造的时间成本和技术门槛。同时,这些机构的服务人员拥有相关权力机构的社会资源,也在一定程度上成为了政府、公屋协会和居民沟通的桥梁。
④在行政管理方面,各项手续的行政审批耗时较长,难以满足居民的急迫需求。政府正在推行制度改革,如建设电子平台、建立更加便捷的批复反馈机制等。
从国际经验看,城市更新可分为政府主导的一元治理模式、由开发商与社会联盟构成的以市场为导向的治理模式,以及社区自主更新的治理模式等,英国的自主建造住房体系最初以社区自主更新形式为主,经过社会多方力量干预,已经逐步演化为上述三种模式的“混合体”。该体系有利于解决低收入群体的居住问题,激发社区各方协作的能力、自主管理能力和经济驱动能力,赋予居民更多的权利,可为我国的城市更新提供一定的启示。
我国亟待城市更新的地区往往产权构成复杂,以 100% 的产权比例进行收储或转换时经常遇到巨大的阻力,尤其是在城市亚中心区、工业园区及城中村等地进行改造或异地重建时障碍重重,出现了“钉子户”“二房东分羹”等现象,居民的抵触和社会的舆论给政府造成了巨大的压力,给社会带来了不稳定因素。
英国自主建造住房体系中的集体性产权和共享式产权构建方法为我国存量用地的产权重构提供了参考。通过使用权和收益权分离、建造权和经营权分离以及产权分级分割的方式重构了产权体系,平衡了政府、居民以及地产运营集团的利益,极大地降低了居民建造所需要承担的费用和风险。
我国的社区更新改造亦需将建造之后的物业经营权和产权作为一个整体进行考虑,进一步细化产权构成及分割方式,并通过相应的金融手段将规划、设计、建造和运营等模块切分给多方主体,在政府提供的资金有限的情况下,激发社区居民的能动性并吸引外部力量,形成可持续的资源整合。
现状我国的社区建设并不成熟,譬如简单地将社区等同于街道,社区治理被同化为街道办事处一级的管理职能,呈现出行政化的特征,自治的功能并不完善。同时,社区草根组织无法与街道的行政登记管理制度接轨,这些组织长期处于法定地位缺失的状态,对社区资源的调动能力极弱,形成自组织团体“难办事”的局面。
英国以自主建造住房为目标而形成的社区自组织注册形式和房屋产权的组织模式建立了联动关系,形成了强有力的社区结构纽带。社区居民自组织模式的合法化有利于低收入群体反映集体诉求。基于此,我国在社区微更新中应明晰政府与社区机构的权责关系,促进自组织团体与街道办等相关行政机构形成合作关系或利益共同体,从而赋能社区居民,以集体的名义调动相关资源;同时通过行政注册等方式将社区草根组织合法化,有助于赋予社区自组织团体自主管理和运营等方面的权利,培育共治的文化氛围。
我国社区更新的过程是高度复杂的,从社区组织模式的建立、房屋及土地产权的转换,到设计建造方法和后期运营管理,均涉及到多方面的专业化操作和资源需求,仅靠政府或居民是无法解决的,而整体外包给单一开发商又会形成垄断。
因此,更加细化和分化的咨询服务、项目外包等方式是推进更新的有效手段。我国可以建立针对社区更新的资源平台,如土地咨询平台、生产资料平台和专家咨询平台等,逐步汇聚资源,形成完善的产业链。
基于我国公众参与的现状,大幅度突变式的参与制度并不可行,更重要的是根据不同社区的特征,探索更具针对性的制度,将自上而下的政策和自下而上的活动进行对接,通过具体的事件和活动,搭建各方互动的平台,让不同职业的居民共同营造其生活空间,建构弹性化的社区合作机制,营造人性化的理想社区——一个生产和生活的共同体。
文章来源丨规划师杂志
作者信息丨余美瑛
投稿邮箱丨xjxtd@126.com
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