传统的村庄规划编制往往缺乏区域统筹方面的考量,主要表现在“村庄间缺乏统筹,城乡间缺乏统筹”。在乡村振兴和国土空间规划体系建构的大背景下,福建省自然资源厅主导的村庄规划探索,以编制“实用性多规合一村庄规划”为目标,进一步强化了“全域空间管控”的意识。未来村庄规划的编制将更加注重区域统筹,将乡村振兴与区域发展相结合。
莲塘、琼坑村位于厦门市翔安区内厝镇中北部,西接马巷镇,东临泉州南安市,村域面积共692.56公顷;两村在生态系统、地理格局、产业特色等方面联系紧密;区域规划条件复杂,具备一定产业基础,具有城乡融合地区的典型特征;此外,两村的规划基础较好,已开展的全市国土空间规划、全市村庄空间布局专项规划等上位规划,均对本次规划提出了明确的指导要求。因此,本次村庄规划编制重点为:“落实上位规划要求,继承现行规划,统筹城乡一体化,区域一体化”。本次规划探索对于其他位于城乡融合区内,规划基础良好的村庄进行多村规划联编具有一定的参考价值。
规划编制历程近两月,得到了莲塘、琼坑村两委,院领导和省厅领导的大力支持。

2019年6月4日,在莲塘村村部召开莲塘村琼坑村村庄规划研讨会,通报前期研究情况,部署编制任务。

2019年6月6日,院总规划师牵头技术指导,梳理规划思路,把握规划方向。

2019年6月20日,省自然资源厅组织规划专家下乡帮扶指导。要求深化评估,落实村民诉求,制作村民手册,成果简明易懂。

2019年7月17日,院总规划师与莲塘村两委沟通协调,继续深化落实村民诉求。
1、特点一:两村联编——明确范围,达成共识,统筹规划
各村独立编制村庄规划,容易因缺乏统筹而产生问题:定位无特色、基础设施重复配置、产业同质化、生态保护不整体等。多村联合编制村庄规划具有许多优势:村庄可以清晰自身定位,凸显出发展重点和特色,实现空间上的错位发展,形成合力。本次莲塘村和琼坑村的村庄规划编制中,面对全新的联合编制模式,采取“明确规划范围,建立工作共识,统筹规划发展”的三大步骤。
(1)明确规划范围
多村联合编制首先面对的问题是哪些村可以联合编制?各村在地理空间上是连续的,如何相对合理地划定出一个较独立的规划范围?对此,本次规划提出基于生态单元进行二次划分的思路。
基于生态单元——厦门市积极探索生态单元的管控机制,在城市开发边界外共划分30个生态单元(类似于城市控规编制单元)进行管控。本次规划的莲塘、琼坑两村位于内厝北生态单元。生态单元的划定已初步在市域层面上将大型空间要素、行政要素、经济要素进行了统筹。
二次划分——面对尺度较大的生态单元,村庄规划可进一步采取二次划分,分批次进行局部编制。二次划分主要基于以下几点:1、上位规划中,村庄间的功能定位较为接近,或处于一个完整的功能板块;2、外在交通条件相依;3、生态系统完整,内部的山水林田湖等生态要素连片,区域内生态“基质、板块、廊道”系统连续;4、产业基础具有核心引领,错位联动发展的潜力;5、村庄地理空间上耦合关系紧密。经过分析,莲塘、琼坑两村属于内厝北生态单元内的“文化水乡”板块;莲塘路串联两村;两村均位于出米岩山、白云飞山、乌营寨山南麓,九溪流域(内田溪段)上游;地理空间上间更是呈现出空间融合的关系。两村在板块定位、空间格局、生态系统等方面关联性较强,具备联合编制村庄规划的基础条件。

图1 厦门市生态单元划分

图2 内厝北生态单元空间示意
(2)建立工作共识
联合编制的村庄虽然具有一定的关联性,但村庄间难免存在矛盾。如何对多个村庄进行统筹?“先行发展”和“跟进发展”的村庄如何“形成一心”共同发展?规划应在初期达成发展目标和用地空间的共识。
发展目标共识——项目组多次邀请莲塘村、琼坑村代表召开会议,从区域层面阐述了两村“合则共赢”的关系,统一了村庄代表的认识;最终,两村村民积极性被调动起来。
用地空间共识——项目组梳理规划图斑,以“三调”用地分类为基础,叠加规划的管控要素划定,比对“多规”差异图斑,对比协调村庄边界矛盾,这打破了两村间的行政壁垒,最终在规划范围内形成了“一张图”,为规划编制打下良好的基础。
(3)统筹规划发展
规划中,应重点对以下几个方面进行统筹:
统筹产业发展——建构产业核心动力源头,多村产业差异化发展。规划以莲塘中心村作为两村发展的动力源,为产业发展聚集人气,形成“三带三组”的规划结构:通过三条产业发展带,导入并聚集人气,分生态旅游组团、休闲农事旅游组团和产城融合文旅组团,推动两村乡村旅游产业差异化发展。
统筹生态格局——保护生态系统的完整性。规划通过梳理分析两村生态环境资源,提出店头溪安全生态整治项目,区域统筹进行生态水系的综合整治。以“五水共治”(即“治污水 防洪水 排涝水 保饮水 抓节水”)提升村庄环境,尤其重视治污,不只停留在道路雨污水管道的建设,而是从源头做起,实现雨污分流入户改造;同时,注重村庄排水渠的景观效果。通过真正截污、砌石护岸、清淤和种植绿化等改善水渠环境。
统筹公共配套——公共设施集约化配置。规划将村庄教育设施纳入城乡统筹,以常住人口作为配套测算依据,同时测算旅游和文教综合体人口作为商业设施、停车设施和市政基础设施等的配置依据。
2、特点二:城乡融合区——强化刚性管控,整合城乡功能
两村地处的翔安区内厝镇即为典型的城乡融合地区:1)位于城市开发边界与乡村之间,随着城市中心区的快速扩张,城市功能逐步外溢;2)受级差地租的影响,仓储物流、工业园区、大型批发市场等逐步向这种区域转移,出现了“功能混乱,空间低效,开发无序,生态脆弱”的现象。项目组提出,这种地区的村庄规划应重点关注“合理管控村庄刚性要素,整体统筹城乡功能,开发边界内外规划协调”。
(1)合理管控村庄刚性要素。城乡融合区内,往往用地发展无序,生态环境脆弱;同时,大量的区域交通设施、市政廊道广泛分布于此,进一步增加了空间的破碎度。本次规划在复杂的环境中严格划定多种刚性管控要素,包括村庄发展边界、有条件建设区、永久基本农田、生态公益林、高压走廊和水系蓝线等,规划划定生态空间246.64公顷,农业空间300.01公顷,建设空间146.91公顷,以保障未来村庄的发展有序。

图3 重要要素综合管控图
(2)整体统筹城乡功能发展。城乡融合区内规划应跳出“就村庄论村庄”的思路,以城带乡,以乡促城。本规划中不仅只考虑两村自身的发展的诉求,同时,充分考虑到村庄服务周边工业区的需求——目前餐饮、住宿、娱乐等商业配套存在明显不足,缺少空间载体。规划将莲塘村商业界面作为服务工业区配套的空间载体,带动内厝镇整体发展。
(3)开发边界内外规划协调。城乡融合区内规划编制复杂,涉及到城镇开发边界内外的规划统筹,特别是控制性详细规划与村庄规划的协调问题。村庄规划的编制中应明确矛盾性,注重协调两者差异。本次规划中,内厝编制单元控制性详细规划因编制年代较早、编制重点倾向于城市地区等,对莲塘琼坑村的功能布局、道路线型、市政设施等方面的考虑与村庄的发展现状存在一定差异。因此,本次村庄规划编制中,在落实上位控规刚性管控的基础上,根据村庄发展需求,对开发边界内提出调整控规的建议。后续涉及开发边界内对控规的局部修正,应该严格依据调规程序执行。
3、特点三:“非遗”保护——多方共同缔造,落实空间载体
非物质文化遗产是村庄文化的根源,有保护和发展的必要。村庄的特色非物质文化遗产往往由于其未能给村民带来实质的经济收益,得不到重视,在传统村庄规划中,相应的保护要求也难以得到实施落实。本规划在传统的保护内容基础上,采取“多方共同缔造,落实空间载体,以文教促‘非遗’保护”的创新思路,促进村庄“非遗”的传承保护和发展。
(1)多方共同缔造。村庄“非遗”保护应该充分调动各方积极性,达成保护发展“非遗”文化的普遍共识。本次规划的莲塘村在共同缔造方面已经具有一定基础:1)成立了12个社会组织,包括清风莲塘促进会、教育促进会、六林乡贤理事会等;2)企业组织夏令营推广和传承村庄“宋江阵”文化。规划充分利用已经形成的组织基础,提出“共谋、共建、共治、共管、共享”的共同缔造工坊,明确“政府、社会、村民”三大主体的重点任务,共同参与村庄“非遗”保护与特色文化缔造。同时,项目组引导村民也参与到村庄历史保护规划中,通过实地调研和指导村民手绘传统风貌建筑地图,作为划定村庄历史风貌保护范围的基础。

图4 共同缔造实施方案
(2)落实空间载体,以文教促非遗保护。文化教育是促进村庄“非遗”传承保护的有效手段,也为盘活村庄闲置低效工业空间提供了新的思路。规划通过推进闲置厂房改造发展文教和扩建莲塘小学、幼儿园,落实“非遗”的文化教育空间载体,开展“武术进校园”、“寻溯乡土夏令营”、“武林大会”等活动,促进乡村“非遗”的保护和传承。



图5 莲塘村宋江阵夏令营活动
4、特点四:管控模式——图则管控,细化引导
目前村庄居民点的管控主要通过“村庄居民点建设边界”进行“线控”,无法对居民点内部的建设进行深入管理。指南针对村庄居民点提出规划图则的管控方式,本次规划参照指南要求,探索了村庄居民点规划图则的管控方法,通过细化图则明确管控要求,差异化指标引导特色风貌形成。
(1)细化图则明确管控要求。规划参考控规图则的表达形式,在图则中明确各自然村村庄居民点建设用地范围,控制指标,退距、间距、建设标准、文物、风貌等保护要求,并通过近期项目库对下阶段实施进行任务分解。
(2)差异化指标引导特色风貌形成。各居民点的区位和资源禀赋有所不同,因此规划根据各居民点的特点,建设要求也有相应细化,例如,宏路村居民点毗邻店头溪,基于生态保护的要求,图则明确店头溪两侧预留8米以上空间,在此范围内村民不得随意搭建建筑。

图6 宏路自然村规划图则
1、强化前期规划评估,聚焦核心问题,避免大而全。本项目具有完善的规划和数据基础,统筹各类规划是本次编制村庄规划的重点,本项目并不是一个“全新”的村庄规划,更多的是通过规划评估,对上位及相关规划进行提炼,整合和完善,要注意“落实上位规划管控,修正现行规划,整合相关规划”。
村庄规划的前期规划评估可以由设计单位牵头,对接镇村实际情况,梳理评估上位规划,现行规划及相关规划,提出村庄规划工作重心和编制内容。同时规划内容应该结合各部门在机构调整后的权责划分,突出重点,面向实际的实施管理,避免重复或无效内容的堆砌。
2、国土空间衔接难度大,乡村“三区三线”划定模式待探讨。本轮村庄规划应该重点关注与国土空间规划的结合,但目前上位国土空间规划仍在探索中,缺乏与之的有效衔接。传统“三区三线”的划定技术方法主要面向大尺度的城市层面,微观尺度的乡村层面又该如何适用?这仍需要进一步的探讨。
3、多部门配合综合管制。村庄规划是管理村域国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的法定依据,但不可能一次性解决宏观发展、中观管控至微观实施层面的所有问题,还需要发改、自然资源、住建、水利、市政园林、交通、环保、招商等部门共同参与。本项目中的城乡融合地区更是涉及面广,利益主体多元,集体建设用地、国有建设用地在土地管理制度上存在二元差异,更应当建立乡村和城市多级政府共同参与的决策机制。
4、建立长期跟踪服务模式。本项目基于完善的规划和数据基础,针对村庄各核心问题提出了相应的解决办法,但在村民参与、细化实施层面还有待拓展,这需要项目团队对村庄的长期跟踪服务。建议指南增加村庄规划的长期跟踪服务机制,设置村庄责任规划师制度,保证村庄规划的管控弹性和落实具体项目的细化实施。
5、完善用地层面的细则。指南中提到划定有条件建设区作为村庄建设的弹性空间,但省内相关政策法规还有待完善,规划管理部门缺乏审批依据,建议同步落实有条件建设用地、零星建设用地和点状供地的用地审批实施细则,支撑乡村振兴项目落地。
【来源:厦门市城市规划设计研究院】
