大学路是上海的一条小马路,临近复旦、财大等高校,因其宜人的街道尺度、复合多元的业态、青春活力的氛围而吸引了众多年轻人,一度被作为活力街道、混合功能街区的样版。
大概三个多月前,听到大学路二楼以上所有商业将要关闭进行整改的消息。
我先是吃了一惊。
然后马上跑到大学路上,找了一家楼上的餐厅坐下,
吃了一顿。
吃完饭,擦好嘴。走出餐厅门口,我看到张贴的消防整改通告,通告上说:大学路建筑二楼及以上原为办公用房,被改为对外经营场所,无法满足消防规范要求,同时建筑在装修改造中还存在诸多重大火灾隐患,因此要求店铺业主对上述问题进行整改,恢复原来的建筑使用用途。
我觉得大学路楼上的餐厅这回是凶多吉少,吃一顿就少一顿了。于是我决定要在这里多吃几顿。
三个月间,我到大学路吃了十几顿,胖了三斤。
三个月间,我看到大学路楼上的影吧、桌游、教育培训等商家确实已纷纷关闭。但还是有一些商业留存下来,继续营业。
三个月间,上海市商务委员会等八部门发布了《关于本市支持海派特色小店发展的若干意见》,鼓励特色小店的发展。
三个月间,大学路二楼我常去的几家餐厅依然健在,生意兴隆。
每次坐在餐厅里,当我问起服务员:你们的店铺会因为整改关张吗?服务员总会谨慎地看着我,然后镇定地说出三个字:“等通知。”
当我继续追问,服务员则会报以意味深长的微笑。似乎在告诉我:你懂的。
看着他们神秘的笑容,我似乎确实懂了。
在政府打响“上海购物”品牌,营造特色消费环境的背景下,在媒体和大众希望保护街道活力和商业多样性的的呼声下,我相信政府以及业主、经营者等各方肯定是做了很多的努力,尽管二楼以上的建筑并没有完全恢复到原有的办公功能,但通过调整部分业态以及消防整改,已经最大限度地消除了各种安全隐患和邻里矛盾源头。
而作为混合功能社区、活力街道的标杆,大学路的特色会得以延续。
大学路不再是大学路,大学路依然是大学路。
对此,我感到欣慰。
对于大学路,确实是有些喜欢的。不仅是因为它呈现了规划师常挂在嘴边的功能混合,活力街道,而且还因为这种混合和活力有着自然生长的味道,并非完全依靠规划所造就——但可悲的是,正是这种自然的生长造成了大学路今天的尴尬。
喜欢大学路的另一个原因,恰恰就是因为喜欢这里二层以上的小餐馆。由于使用的是SOHO办公的空间,餐馆通常地方不大,没有显眼的门面,装修也比较简单,但都收拾得很干净,而且总会有些个性化的特点。商户的租金压力相比租住商铺应该要小一些,于是经营上多了些从容和随意,没有那么重的商业味道。如果坐在窗边,看着对面的住宅,有种在朋友家做客的感觉。
这些小店,让我们在日渐趋同的城市商业当中,看到资本运作、成熟模式之外的一些东西,看到更多微小个体的趣味和创造,看到城市生活的不同打开方式。这些,在这座城市里是稀缺的。
现在,从服务员意味深长的微笑看起来,这些小店会以一种“你懂的”的方式得以暂时留存。
想想自己曾经笃信大学路二楼以上商业必然会被马上全部清理,还为此忧虑,禁不住暗笑自己还是图样图森破。
可我还是觉得不安,而且naive地认为,从规划实施的角度来看,大学路并不是个成功的样本。以这种“你懂的”的方式去维护大学路功能混合的理想状态,不是规划的胜利,反倒是规划的尴尬。
看着眼前的大学路,很容易让人联想起香港的街景:同样是不那么宽阔的街道,并不惹眼的建筑,呈现居住、商业、办公融合的场景。只不过香港的场景看上去更破旧一些,有岁月的痕迹。因为它们已存在了很久,而且还将继续。在此过程中,新老功能的更替会不断上演。
香港上海街的街景 图片来源:谷歌街景
要论城市功能混合,香港是一个很有发言权的城市,一个值得学习的样本。对比香港,从大学路出发,我们还差了好几条街,有很长的路要走。
-01-
规划
大学路是上海创智天地中“创智坊”片区的一部分。
从一开始,该地区的规划就备受关注:十多年前,在杨浦区打造“知识创新区”的大背景下,当年风头正劲的开发商瑞安地产与政府深度合作,邀请明星建筑师事务所担纲规划设计,所呈现的规划成果让人耳目一新。
多元复合的功能布局,鼓励步行、促进交往的设计策略,小街区、密路网、人性化公共空间的设计手法,以及城市设计导则的应用,当年规划中的很多内容可圈可点。
直至今日,创智坊的混合社区,活力街道设计还是教科书般的存在,一直被引用和借鉴。
注:以上关于创智坊的规划图片来自SOM编制的《上海杨浦大学城中央社区规划》
然而,大学路如今的功能混合状态,并非完全遵循当时的规划意图。
在整个创智天地的规划中,“创智坊”片区是一个集住宅、办公、零售、休闲等多种功能为一体的社区。功能混合是其重要的特征。
大学路沿线的用地规划中,沿大学路建筑底层是社区商业,二楼以上是SOHO办公——具有住宅形态的小型办公空间。在商办功能同一街坊内的另一侧,则是居住功能。
和消防整改通知中所说的一致,二楼以上的部分规划的是办公功能而不是商业。
得益于靠近多个大学校区的先天优势和外部交通条件不断改善,在开发商的细致运营下,大学路的沿街商业不断演化升级并且纵向延伸。
原来定位于小型社区配套的底层商业渐渐被酒吧、餐饮以及特色零售所取代,青春、活力的调调吸引了众多的年轻人。
随着大学路的吸引力越来越大,商业价值越来越高,楼上办公空间的小业主开始将房子出租给能提供更高租金的商户。
很快,沿街的原有SOHO办公都被置换成了餐饮、桌游、影吧、培训、美容美甲等五花八门的功能,商业的力量得到充分释放,形成其独特的商业氛围和城市景观,成为了网红。
这一过程中,原定的办公场所演变成了商业空间;而定位于社区服务的底层商业,吸引了杨浦区甚至全市的年轻消费者,至少已经算是个地区级商业中心。
2017年创智坊6-5地块沿街业态图 图片来源:参考资料3
商业定位改变和功能的置换,却给邻近居民带来越来越多的困扰:噪声、油烟、污水和垃圾、以及安全和消防隐患,打破了居住区的宁静。居民与商户的矛盾开始凸显。特别是在2018年世界杯期间,大学路的夜间人声鼎沸,热闹非凡,也让居民与商户的矛盾进一步激化。247户居民联名投诉大学路商家扰民,引起了政府的高度重视。
其实居民对商户的投诉由来已久,期间政府多个部门也介入协调,但一直无法很好地解决矛盾。于是居民持续投诉,直到,政府祭出了杀手锏:消防规范。
然后就有了前文所说的故事。
总结一下这个故事,大概情况是这样的:一个规划为混合功能的街区,在实际运营中功能的混合突破了规划确定的混合范围,虽然产生了很好的消费体验和空间氛围,但也引发了居民的矛盾。最后政府通过消防整改来解决问题,但建筑实际功能突破规划的问题在处理过程中却被淡化了。而这个问题之所以会被淡化,是因为这种功能混合的状态是城市规划所一直倡导的,也是政府和百姓所希望看到的。没人愿意把它恢复到完全合乎原有规划的状态——包括规划师,以及一直在投诉的居民。
怎么样让城市功能既能灵活、和谐地混合又能符合规划要求,这确实是一个让人头疼的问题。带着这个问题,我翻开了《香港规划标准与准则》,想看看香港是怎么做的。
刚看了准则的目录,我就找到了答案:他们的准则中没有对办公用途的单独导引。因为他们的用地分类里压根儿就没有办公用途的分类,办公是和商业用途混在一起的。所以当然就不会出现办公用途转变为商业的问题。很机智啊。
通过Google 街景,在香港找到一条和大学路样子很像的路——上海街——这样的马路在香港到处都是。
比较一下两条街道所在地区的规划图,你会发现大学路的规划中似乎更为强调城市功能的混合,几乎规划图中的每一个地块都融合了两种以上的功能(斜条纹中的一种颜色代表一种功能,如黄色代表居住、橙色代表办公、红色代表商业)。整个规划图色彩斑斓,像一匹华丽的锦缎。
图片来源:《上海杨浦大学城中央社区规划》
注:最终控规图纸与此有差异
而在香港的上海街所在地区的法定图则中,规划图就是一张格子床单。上文中街景拍摄的地块,所对应的只有居住这一个规划色块。
图片来源:香港法定规划综合网站2
看起来香港的规划做得有点粗啊!
然而,包子有肉,不在褶上。
如你所知,“锦缎”之上生长出来的混合功能正在接受整改,“等通知”;而在死板的“床单”上面,不同的功能在这里滚床单、持续生长、不断演替,城市场景远比图纸上丰富多彩。
看来规划做得粗有它的好处,功能怎么变都兜得住。功能高度混合也就不成问题。
可是,香港的城市功能混合得以持续生长,果真仅仅是靠规划做得粗吗?
没那么简单。
-02-
规则
公共政策是对社会中各种利益进行权威性分配的规则。
城市规划作为一项公共政策,它是一套规则——关于土地如何使用的规则。
土地利用规划图纸是这套规则的重要载体,而土地用途分类则是绘制规划图背后的规则。
对于土地用途分类,各个国际和地区都有自己的标准。
中国大陆有国标《城市用地分类与规划建设用地标准》,上海的地方标准与国标分类总体一致,稍有差异,将城乡建设用地用途分为11 个大类、50 个中类、54 个小类。
香港也有自己的土地用途分类,他们将包括农业用地在内的所有城乡土地分为18种概括用地类型。在这18种大的用地分类之下,又详细列举了更为具体的建筑或场地用途,涵盖了上百种具体的功能用途。其用途分类之细,远远超过大陆的用地小类标准。
香港土地的商业及工业用途分类
图片来源:香港城市规划委员会网站
然而香港实际管控层面的法定图则中,所采用的规划图例却是非常少的:因为他们并不是直接在图上标示具体的土地用途,而是先把具体的用途装在一个口袋里。
这个口袋叫做土地用途地带。法定图则上画出的实际上是地块的土地用途地带分类。
土地用途地带实际上是一种规划管理单元,各个土地用途地带确定了规划功能的主要导向,其主导用途大多数与土地概括用途类别一致, 如住宅、工业、康乐、商业。但其中可兼容的土地用途却是非常多元的。
笼统地算,香港的规划中仅有16个土地用途地带。(住宅(分为甲类、乙类、丙类、丁类和戊类)、工业(分为一般工业、工业丁类)、康乐、综合发展、商业、政府机构或社区机构、农业、露天储物、乡村式开发、休憩、海岸保护、郊野公园、具特殊科学价值地点、绿化、自然保育(分为一般保育、湿地保育)和其他指定用途(分为体育及康乐会所、湿地修复区的综合开发、湿地改善区的综合开发、乡郊用途、工业村、商贸)地带)
要搞清楚各个土地用途地带内到底允许那些具体的土地用途,你需要对照用途注释表才行。事实上,香港的规划体系中,真正体现政府对土地管控要求和理念精髓的,不是规划图,而是这张用途地带的注释表。
打开一个用途地带的注释表,你会看到几十种准许或可能准许的用途,不在范围内的,就是该用途地带内绝对不被允许的用途。
注释表中列举的具体用途通常又分为两栏。
列入第一栏的是经常准许的用途,此栏内的用途,无需申请规划许可就可以进行建设或者进行用途的变更。以居住(甲类)用地为例,在第一栏中,我们看到除了包括分层住宅、屋宇(带停车位和花园的低层住宅)之外,救护站、图书馆、政府诊所、康体文娱场所等用途也在此列。在确定为居住用途的土地上,这些用途是无需申请规划许可的。
住宅用途地带的注释表
列入第二栏的,是需要向规委会申请审批的用途,通常是可能会对主导功能形成影响的功能。规委会经过公众意见征询和组织多方会议讨论,来决定拒绝、准许,或者是附带条件准许该用途。比如在居住用地上开设食肆(堂吃为主的餐饮店),考虑到安全和对居民影响,可能会限定其营业时间并需满足消防署的要求才行。
不同用途地带内准许的具体土地用途是有大量交叉重叠的,通过对比商业和居住用地所准许的用途就会发现,一种土地用途会在多个用途地带中被准许。
商业用途地带的注释表
因此,在香港,依据土地用途地带和其注释表来进行规划管理,每一块土地上所允许的建设用途直接就是混合多元的。
再回头看看大陆的土地利用规划图,我们的图纸上直接标示的是土地规划用途分类。一般将其细分至中类乃至小类。每一个地块都会被给出相当确定的用途要求。如果规划成办公,就不能做商业。如果规划为商业,就不能建公共服务设施。
上海的54 种土地用途小类画在图上,光是图例颜色都会让人傻傻分不清,恨不得用一套扑克牌来表示。
近年来,为促进城市功能的混合、增强规划弹性和用地兼容性,我们也在规划中强调功能的混合。操作起来就会有点麻烦。
一方面我们需要逐一列出希望混合的土地细分用途,然后还要确定每一种土地用途的比例。要对未来作出如此精准的预测,这可伤透了规划师的脑筋,或者拍坏了规划师的脑袋。
上海市某控规地块指标一览表局部
图片来源:上海市规划和自然资源局网站
而一旦规划确定,地块所被允许的用途就此确定。即使是混合用地,用途和比例也被框得死死的,不再有什么弹性。
如果你带孩子玩过乐高,打个比方你可能更容易理解。大陆的城市规划规则像是一套 Duplo 主题积木,每块积木好比一种用地类型。
我们的用地类型块头大、为未来量身定做,设计蓝图告诉你每个功能块块该在的位置,你只要按图施工,就能搭建漂亮的城市。但要变个样子就受到很大的局限。
香港的规划规则像是一盒LEGO Classic 颗粒套装。打开盒子,你看到积木颗粒块按颜色分在不同的袋袋里。颗粒规格更小,而不同袋子里的颗粒形状很多是一样的。就像相同的土地用途可以归到不同的用途地带里。
这套积木没有最终的规划蓝图,只有基本使用规则,在颜色搭配协调和颗粒拼接匹配的情况下,你可以有创造更多的可能性。
香港的法定图则采用了“图纸简约,内核精细”的规划用途控制规则,满足规划意图的前提下,土地使用者可以在多种用途中自由选择和转换,而无需政府再行批准。因此在规划图纸中不必过多强调功能混合,便可以实现城市功能的有机融合,并能够适应城市发展变化,实现建筑用途的灵活调整,切实做到与时俱进。
一些可能会对周边产生影响的用途,则列入第二栏中,经审批后设置,既给用途设置留了活口,又可以规避业主之间的矛盾和可能造成的不良影响。
这种规则下,政府规划管理更多侧重确定城市总体的土地利用格局,厘清不同用途间的相容性,把具体土地用途的选择权更多留给市场来选择。
上海以及大陆的土地利用规则,“图纸精细,内核简约”,每一块土地的具体功能被精确定位,一个萝卜一个坑。带有更强的计划经济色彩。即使是规划中确定的混合用地,各类混合用途的类型也相当有限,而其混合比例也是严格规定的。
一旦规划实施,建筑建设完成后,房子的用途还会通过房产证被固定下来,之后就基本没有了用途调整的可能。可以说,我们建筑的功能在建成的那一天就被锁死,如果需要进行用途调整,就要大动干戈,通过规划调整的程序才能实现——这么严肃的程序,整个程序复杂严格,没个一两年时间是完不成的。
在城市发展变化如此迅速的时代,我们过于刚性的规划如何能适应未来发展的新挑战和不确定性?
如果规划编制的规则不改变,那就要么是大家都辛苦点不断调整规划,但这样就没法“一张蓝图干到底”;要么就是通过“你懂的”方式,睁一眼闭一眼,让合理但不合规的状态得以生存。
-03-
管理
大学路的功能变迁让我们看到,多元功能的混合是一个复杂的事情,不是嘴上说说,图上画画那么简单,其中涉及到很多人的切身利益,蕴含着很多潜在的矛盾。
如果我们连大学路上三五类功能的混合都摆不平,我们又怎么敢将规划弹性进一步做大,允许更多的功能混合和自由转换?口子开大了,岂不会乱成一锅粥?
这确实是一个考验政府管理水平的问题。但答案是肯定的,让规划有更大的弹性,让城市功能在规划控制下有更多自我适应和调整的空间,复合功能可以和谐共处才是适应时代发展的方向。
政府要做的,是提高自身的管理水平,去适应城市功能混合所提出的管理需求。
在香港,规划的实施阶段,保证规划管理要求落实和解决土地用途间冲突矛盾的,并不是依靠直接的规划监管,发挥重要作用的一个抓手是各类商业牌照的发放和管理。
其实,在依据基本的规划原理对土地用途进行大的分区情况下,原则性的功能冲突首先会被规避(如工业与居住、绿地与其他建设等)。因此在我们所说的城市功能混合当中,最为集中的矛盾是居住与商业、娱乐等功能间的冲突。控制好商业和娱乐业,就能很好地协调功能之间的矛盾。
香港的商业、娱乐业有着五花八门的牌照:餐饮、酒店、典当、卡拉ok、棋牌室、按摩院、游戏机房等很多门类都需要申请专门的牌照。门类划分细致,管理要求严格。
而每类牌照之下,许可的范围还可能会有进一步细分。比如最容易与其他用途发生冲突的餐饮业,其牌照根据售卖食物品类、食品是否堂吃、制作过程是否有异味或油烟等外部影响,又细分为十几个具体的类型。能够更细致区分各类餐饮对消防、疏散、卫生的要求和对外部造成的干扰。
而与之相对应,在规划用途地带的注释表中,对于餐饮业有普通食肆、熟食中心、食堂、小食亭、快餐店等多种区分,不同的餐饮类型适建范围和许可要求不同。规划管控的要求与牌照的发放很好地衔接起来。为规划意图的落实做好支撑。
在香港,主管各类牌照发放的部门不尽相同,但牌照的申请审批流程却是基本相似的:不管是哪个部门受理,都要先看规划,然后多个部门联合进行审查,最后再统一发出牌照。
还是以开设餐馆为例,每个经营者在申请牌照之前都会被告知,请先查阅法定图则、房屋租契等资料,确保你申请经营的场所可以用来开设餐饮店。否则,你的申请不会被受理。
如果在地块的法定图则中食肆用途列入到第二栏,那你需要先向规委会申请规划许可。取得了规划许可,确定需满足的条件(比如对营业时间、噪音影响的限制等),才可去申领食肆牌照。
食品环境卫生署收到申请后,经过初步评审,对符合规定的申请分别转交屋宇署、消防处审查,同时还会征询规划署、机电工程署等部门的意见。
在审查过程中,各个部门各司其职,根据各自的职责范围进行视察并提出要求。
期间,食环署负责提出并审核卫生要求;屋宇署首先会检查有没有违章建筑,还要审核房屋的结构、耐火、通风、疏散等安全内容;消防处则负责消防安全审查。同时,规划署会校核是否符合法定图则的规限,对于有条件规划许可的地块,还要审核附加条件的履行情况。如果使用电力和各类燃气,则需要机电工程署审核发出相应的证明书。
可以看出,在香港申领牌照的过程中,政府提供的是一条龙的服务。而在这一条龙服务中,规划是龙头。
一条龙的服务下来,如果经营者拿到了食肆的牌照,则说明这个餐饮店从规划、建设、房屋结构、安全疏散、食品安全、消防措施都得到了有关部门的认可。哪怕有一个环节有问题,都无法拿到牌照。
一个申请入口,一条龙的服务,一张最终的牌照,不仅是让经营者少跑了路,也让政府的管理更有效率。规划用途的落实、违章建设的监管等一系列管理内容和牌照的申领紧密结合在一起,让监管有了抓手。
这有点大学毕业要盖循环章,你只有退了宿舍、交齐了各类费用、还了图书馆的书、注销了饭卡,才能拿到毕业证。用一张证书把关,管理部门只要守株待兔,就能保证你规规矩矩执行各个条线的规定。
而经营者领取了牌照,牌照需要挂在店里显眼的地方随时备查,便于监管。经营中一旦出现违反任何部门规定的问题,不及时整改,只要吊销牌照就可以惩前毖后,避免了部门的相互推诿和执法的无所适从。
通过牌照的发放和管理,落实规划意图,规避和解决各种土地用途间的矛盾,能够做到更为方便和高效。
与香港的管理一条龙相比,我们的规划龙头作用似乎还没有充分发挥:我们的主管部门在编制规划、建设审批、规划验收这一开发建设过程中生龙活虎。可一旦房子建成,后续的使用管理却常常是神龙见首不见尾,难觅其行踪。
要让复杂的土地使用得到有效管控,我们还需要将规划的龙头的作用贯穿到土地使用的全过程。
但做龙头并不是独自去舞龙,舞龙除了有龙头,还有长长的龙身和龙尾,不是规自局一家舞得动。
龙要舞得好,需要将政府管理的千条线聚成一条龙。规划的龙头来引领,不同的管理部门相互配合,程序紧密衔接,龙才能舞得顺畅,飞得起来。
这是个系统工程,需要政府的管理是一个环环相扣的整体,需要综合、协同管理的能力。
因此,对于城市功能混合的实现,不仅仅是一句口号,一个理念,一张图纸,还需要从制度上来寻求全套的解决方案:构建能够更好支持它的规划标准和管理体系。
城市功能的优化,该从城市管理的制度优化做起。
——END——
参考资料:
1. 吴秋晴, 过甦茜. “混合”还是“混乱”——“明星社区”创智坊规划实施反思[J]. 上海城市规划, 2017(z1).
2. SOM. 上海杨浦大学城中央社区规划.
3. 钱晨. 大学路十年演变对街道复兴的启示[J]. 时代建筑, 2017(06).
4. 乔东华, 陈建邦. 营造“创智天地”. 时代建筑, 2009(02).
5. 大学路二楼以上店铺因消防等原因整改,杨浦:不会一刀切关店,澎湃网.
6. 乐芸. 香港法定图则的经验辨析与启示,2011中国城市规划年会, 中国江苏南京, 2011.
注:本文分享自“密斯特Van”微信公众号,特此鸣谢.
点击图片 阅读全文
有关街区