公共交通引领城市发展(Transit-Oriented Development,TOD)是城市规划倡导的规划理念之一。交通系统是城市的骨架,交通系统和项目用地的关系好比人筋骨和肉的关系。只有交通系统的发展和城市发展互相衔接、深度匹配,才能避免交通拥堵等“城市病”,实现城市的健康发展。伦敦在落实交通引领城市发展,尤其是公共交通引领城市发展的理念方面有很多先进之处,本期拟以在此前介绍伦敦规划的基础上,更进一步介绍交通专项的内容,包括对伦敦交通局(Transport for London,TfL)的一些工作内容进行简要的介绍。
(一)路网密度:伦敦是北京中心城区的3倍以上。伦敦的交通用地占建设用地的20%,与北京大致相当。同时,伦敦是典型的小街区、窄马路、密路网模式,因此同样的道路用地面积对应着更高的道路长度,路网密度各项指标都远高于北京。
(二)轨网密度:地铁总里程领先伦敦,但国铁通勤作用和伦敦有差距。北京地铁现状总里程约631公里,根据总体规划要求,到 2020 年轨道交通里程将提高到 1000 公里左右;北京中心城区现状地铁里程约448公里,也超过了伦敦428.7公里的里程,处于国际领先水平。
但是在伦敦,国铁比地铁承担了更多的通勤作用。伦敦国铁里程数达到了772.7公里,几乎是地铁里程数的两倍,因此轨道(含地铁和国铁)线网密度和站点密度均能达到的北京的两倍以上,对居住区的500米覆盖半径能达到95%,表现出更高的公共交通便捷程度,这也是伦敦能够实现公共交通引领城市发展的重要保障。伦敦也存在地铁和国铁管理不交圈的问题,伦敦交通局近年正在通过资金入股和直接购买等方式,取得更多的国铁线路的运营权,未来将伦敦所有市内通勤的铁路全部收归伦敦交通局管理。
(三)交通分担率:伦敦和北京差距不大,但结构不同。伦敦在绿色出行方面一直是国际领先。虽然从中心城区圈层看,北京的绿色出行比例还高于伦敦,但因为统计口径不同,因此实际的绿色出行比例高低还有待进一步论证。但从结构上可以看出,在绿色出行的比例结构上看,伦敦地铁、国铁和公共电汽车的交通分担率达42.9%,占绿色出行比例的65%;而北京地铁和公共汽车的交通分担率只有31.2%,占绿色出行比例的43%,伦敦的公共交通在绿色出行方面发挥了更大的作用。究其原因,一方面是伦敦公共交通服务水平的保障,另一方面是近年来伦敦划定拥堵费区(CCZ)和低排放区(LEZ)使得通过机动车出行的市民需要付出更大代价,倒逼绿色出行比例的提升。
在伦敦,大部分人都是坐地铁、国铁或者公共电汽车上班,可见公共交通在伦敦市民生活中的重要地位。公共交通出行的理念反映到伦敦规划中,则体现为以公共交通引领城市发展的思路。
规划上通常用“轴”“带”“点”“区”来勾勒城市规划的发展方向和重点区域,例如04版总规的“两轴两带多中心”和新版总规的“一核一主一副,两轴多点一区”等等。伦敦规划没有“轴”“带”的概念,但其空间发展战略中关键图示(Key Diagram)却反映了“轴”“带”引领“点”“区”发展的理念,这即是伦敦规划中的“发展廊道(Growth Corridor)”和“机遇地区(Opportunity Area)”。
图:旧版伦敦规划,紫色倒三角为机遇地区,放射轴为发展廊道
(来源:2011伦敦规划)
旧版伦敦规划的关键图示概括为“五轴多点”,“五轴”是指五条发展廊道,“多点”是多个机遇地区,“机遇地区”即是在空间发展受限下可能通过有机更新实现城市扩容的地区,能为伦敦提供大量的居住和就业空间,一般基础设施比较薄弱,需要通过基础设施的建设提高用地可达性。图中也勾勒了诸如横贯线(Crossrail)和纵贯线(Crossrail 2)的基础设施建设,但和机遇地区、发展廊道都缺乏深度关联,但只是方向性的建议,没有形成系统。
但是在新版伦敦规划草案中,这个问题得到了明显的改善。可以看到:发展廊道的走向更加清晰,可以明显地看到以公共交通为主的发展廊道和与机遇地区的发展关系;机遇地区形成了边界明确的机遇地区组团,在功能上予以统筹安排。为进一步强化交通引领城市发展的理念,新版伦敦规划草案还以每一项公共交通基础设施工程为章节,对相应机遇地区组团的发展进行了专门的安排。
图:新版伦敦规划草案,色块为机遇地区组团,彩线为发展廊道
(来源:新版伦敦规划草案)
图:发展廊道和机遇地区对应表
(自绘,地名不作翻译)
可以看出,九个机遇地区组团中,有七个组团对应于七条线性工程建设,其余两个机遇地区虽然没有主导的线性工程,但内部也有基础设施的安排,这个结构称为“七轴九区”。
图:发展廊道和机遇地区关系图
(以泰晤士河口机遇地区组团为例)
(来源:新版伦敦规划草案)
例如,泰晤士河口组团包含8个机遇地区,是新版伦敦规划草案中最大的机遇地区组团。草案对8个机遇地区都作了详细的公共交通建设安排,包括如何通过地区合作推动伊丽莎白线(Elizabeth Line)延长,如何借力伦敦城市机场推动产业发展,鼓励修建轻轨系统,建设跨泰晤士河的地下隧道加强河岸两侧交通联系等;甚至是相关防洪、供电、供热等市政设施的建设,草案都作了初步的考虑。新版伦敦规划草案还明确了8个机遇地区的住房供应套数和就业岗位指标,这就使得各个地方政府可以更有针对性地对机遇地区的建设项目进行规划审查,确保规划的实施。
图:伦敦PTAL数值图
(从红色到蓝色对应数值从6到1,自绘)
交通可达性等级(Public Transport Accessibility Level, PTAL)分析是由伦敦交通局所研究的一种技术方法,旨在量化反映伦敦的公共交通基础设施服务能力。在伦敦交通局与规划部门的合作下,这一方法被广泛运用到规划编制和项目建设过程中,根据不同地区的PTAL数值分类施策。PTAL的算法原理是将伦敦划分为100米*100米的方格,根据每个方格到最近的公交站、地铁站等交通站点的距离和等待时间长度等参数,加权计算得出PTAL数值。PTAL数值的区间从0到6,PTAL数值越高代表交通可达性越好。从大伦敦地区的PTAL热力图可以看出,PTAL值以中央活动区(CAZ)为中心由内而外数值逐渐降低,呈典型的单中心放射性结构,为了具体说明PTAL数值的概念,以此前介绍的紧邻中央活动区(CAZ)的南沃克区加拿大湖(Canada Water)换乘站为例,加拿大湖站是朱比利线(Jubilee Line)和地上轻轨(Overground)的换乘站,其站点位置PTAL数值达到了最高的6b,周边为6a;但是朱比利线上与加拿大湖站相邻的伯蒙德赛(Bermondsey)站PTAL数值就降到了5,周边为4;伯蒙德赛站周边200米之外则降到了3甚至以下。
图:局部地区PTAL数值图
(来源:伦敦交通局官网)
虽然PTAL技术方法是伦敦交通局研究用于评价交通服务水平的工具,但伦敦交通局不仅是满足于对现状的评估,而是作为城市运营的大业主,通过PTAL技术方法不断提出交通运营需求,以支撑规划部门结合PTAL数值进行分类施策。具体包括以下几个方面:
(一)保障住房供应。伦敦将住房供应摆在了城市发展的重要位置,为了提高土地的节约集约利用,同时又确保土地开发不会突破交通承载力,规划部门在确定地块开发强度时,需要根据PTAL数值计算开发强度的区间。例如,在集中建设区,PTAL数值0-1的地区需要提供150-300个居室的住房;PTAL数值2-3的地区需要提供300-650个居室的住房;PTAL数值4-6的地区需要提供650-1100个居室的住房。
表:PTAL数值与住房供应对应表
(来源:伦敦规划)
(二)优先办公向有利位置布局。伦敦规划要求每年至少50%以上的开发办公用房建设在PTAL5-6的地区,这也是规划部门年度监测报告(AMR)监测指标之一,这几年的监测结果都在70%左右。虽然没有现状所有办公用房的统计数据,但我将商务部门的注册公司数据与PTAL热力图叠加,可以比较如下:
表:注册公司与PTAL热力图的关系
(自绘)
可以看到,伦敦PTAL值最高的地区面积最小,但聚集注册公司最多,其中PTAL值为6b地区的注册公司密度更是远超其他地区,足见其空间集聚效应之强。
(三)停车治理。近年来,为了鼓励市民绿色出行,伦敦将停车配建指标由下限标准改为上限标准,不同PTAL数值的地块有不同的配建上限。一般来说,PTAL数值高的地块停车配建上限较低,鼓励市民减少机动车出行。如,PTAL数值5-6的地块最高配建每户1辆停车;PTAL数值0-1的地块一般要求每户最高不超过1.5辆或2辆。
(四)交通规划。除了对现状公共交通可达性进行分析以外,PTAL技术还可以模拟增加公共交通基础设施后的改善情况。巴特西发电站(Battersea Power Station)是一个工业建筑群,在机遇地区规划中,拟改造利用为商业项目。根据下图的现状分析,巴特西发电站(左下图斑)公共交通可达性并不理想。为了提高商业价值,规划拟将地铁北线(Northern Line)延长到这个机会区域,并改善周围的步行联系,通过PTAL技术模拟,部分区域PTAL数值从3提高到6,有效提升了地区的公共交通可达性。
图:巴特西发电站改善前和改善后PTAL图
(来源:伦敦交通局官网)
交通问题是国际上大多数城市的重要问题,同时机动车过多、交通拥堵也衍生了空气质量等环境问题。伦敦通过公共交通优先战略,大力发展公共交通,并以公共交通为主导进行城市发展和治理,从理念到方法都值得北京借鉴。简单总结来说,有以下几个方面可供参考:
(一)理念层面,城市建设应当落实公共交通优先战略,交通发展与地块开发互相衔接、深度匹配。作为“为了所有伦敦人的城市”,伦敦敢于制定抑制机动车、优先发展公共交通的战略,是非常有争议性的,工党政府敢于力排众议、实施政策,实为不易。新版伦敦规划草案更是把公共交通优先战略放在重要位置,通过公共交通引领城市发展,以发展廊道带动机遇地区的建设。北京在规划建设过程中,仍然存在用地规划和交通规划“两张皮”的问题,或是开发强度超过了交通承载能力,或是地块开发与基础设施建设时序不匹配,就会造成新的“城市病”。落实公共交通优先战略,应当将交通发展摆在地块建设之前,逐步拉开城市发展框架,不能急功近利。
(二)方法层面,用PTAL技术方法参与规划决策,实现合理的开发强度。我尝试对比了北京共有产权房的开发强度与周边公共交通可达性的关系,普遍来讲都低于伦敦水平。北京和伦敦发展阶段不同,在交通发展方面还有差距,虽然不能用伦敦水平直接比较,但可以结合实际建立一套符合北京市情的技术方法,确定合理的开发强度。尤其是对于一些区在完成保障住房任务时,不能下决心拿出公共交通条件好的优质地块,而是在其他可达性较低的地块提高开发强度,可以通过技术方法进行强度控制。这也是落实了以人民为中心的发展理念,保证城市发展和不同收入人群居住的均好性。
(三)管理层面,伦敦交通局作为城市运营的大业主,实现了交通管理的权责一体。城市病的出现,是一个面多加水、水多加面的问题。如果规划部门和交通部门各行其是,则难以达到需求和供给的稳定平衡。伦敦交通局通过PTAL技术方法能够稳定、权威发声,参与到影响开发强度、停车配建的规划事务中;对开发强度和停车供给的抑制,反过也有效降低了运营压力。同样,北京的交通部门也不应满足于简单的交通运营,应当参与到规划中来,作为城市运营的大业主提出运营需求,避免前期规划建设和后期运营管理脱节的问题。
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