住房问题是近年来伦敦的热议话题。2010年后,伦敦房价逐渐上涨,越来越多的伦敦年轻人买不起房,造成了严重的社会问题,也对伦敦的城市竞争力产生了负面影响。
近年来,伦敦在用地规模的限制下,不得不“竖向生长”,通过高层建筑的建设寻找空间。越来越多的高层建筑在伦敦拔地而起,也成为了社会舆论的热点话题之一。一个叫做“新伦敦建筑(New London Architecture)”的研究机构发布了《伦敦高层建筑调查报告》,指出伦敦在2018年核发了291栋20层及以上建筑的许可,引起了不小轰动。未来五年伦敦的城市风貌可能会受到很大的影响。
本期拟深入介绍伦敦的住房政策及建筑高度管控情况,并与北京进行比较。
决定住房市场的主要因素是供需关系,其中供给侧是住房的供应,其中包括了商品房和保障房;需求侧则跟伦敦人口有着很大的关联。如上图所示,1939年,伦敦人口达到了860万人的高峰,此后由于绿隔地区的划定和卫星城的建设,伦敦人口逐渐下降,1988年降低至670万人的低点。但是在此后,伦敦人口增长速度加快,并且屡次突破伦敦规划确定的增长目标。2001年,伦敦人口730万,预计到2011年增长至780万,到2019年增长至820万,实际上伦敦人口在2011年已达820万,2019年则增长至890万。
比较了北京和伦敦的人口1988年至今的人口增长可以发现,虽然伦敦人口增长突破了规划预期,但人口增速变化幅度却不大,30年间人口仅增加33%,而北京市在2000年后人口迅速增长,30年间人口增加了105%;北京和伦敦的人口比值从1988年的1.58扩大到2017年的2.44。北京的人口增长导致城市边界的增长和空间形态的无序蔓延,引发“城市病”。
图:2010年至2017年伦敦和北京人口增长情况比较
(自绘)
伦敦人口日益增加,但绿带限制了城市边界增长,导致了住房供不应求的矛盾日益加深,终于造成了2010年后伦敦的房价问题。越来越多的伦敦年轻人买不起房,年轻人在伦敦生活的意愿降低,对伦敦提高城市竞争力也造成了负面影响。因此,在2016年伦敦市长竞选时,如何稳定房价也成为了多方关注的焦点问题,伦敦市长萨迪克·汗承诺将保障住房供应和稳定房价,所以目前在编的新版伦敦规划草案将住房供应作为核心政策之一。
图:2010年至2017年伦敦人口和房价增长情况比较
(自绘)
根据供需理论,伦敦有两个手段稳定房价:或是降低人口增速,或是加大住房供应力度。伦敦市长的竞选口号是“为了所有伦敦人的城市”,并且预测到2041年伦敦人口将达1080万,因此主要的手段还是扩大住房供给、稳定市场预期。新版伦敦规划草案提出,未来10年,每年供应6.5万套住房,其中包括3.25万套保障性住房。新版伦敦规划草案从供给侧和需求侧两方面进行了论证,其中需求侧基于人口预测值进行了住房市场战略评估(Strategic Housing Market Assessment, SHMA),预测每年住房需求为6.6万套;供给侧则是伦敦可用的住宅用地进行战略评估(Strategic Housing Land Availability Assessment, SHLAA),对PTAL值3-6的各类可开发用地,尤其是棕地进行了摸底,校核出可保障每年约6.5万套住宅的供应。因此,伦敦规划认为,每年6.5万套住房供应的目标是可实现的,并且基本能够满足现实需求。但是,伦敦规划制定的目标是否能够稳定住房市场预期呢?下面就从需求侧、供给侧两个方面分析实现伦敦规划住房供应目标的挑战。
(一)需求侧:远低于中央政府预测的年度9.5万套的需求
2018年,中央政府曾经对全国的住房需求进行了统筹分析,提出根据人口增长预测,英格兰地区每年住房供应量应达到30万套。根据预测,伦敦每年住房供应应达9.5万套,但考虑到其空间限制,酌情降低至7.2万套。伦敦规划并未采用中央政府的预测方法,SHMA和SHLAA方法确定的6.5万套的供应目标也低于中央政府的建议。在公开评审的过程中,伦敦市政府解释将与更广阔的东南区(WSE)合作,在伦敦外围提供更多的住房,以缓解伦敦的住房需求。伦敦市长萨迪克·汗认为这对伦敦以外的经济也是有利的:“每天更广阔的东南区向伦敦的通勤人数有80万,当他们回到家园时,也能为当地经济做出重要贡献。”
新版伦敦规划草案提出与更广阔的东南区协同发展的思路是正确的,但伦敦规划仅疏解居住功能,而不带动产业功能的疏解,会造成伦敦和外围地区钟摆式交通的后果。根据公开数据可以分析出,2001年到2015年,伦敦和更广阔的东南区(WSE)在常住人口增长上基本相当(年均增长均在1.2%-1.3%的区间内),但是伦敦的就业人口增长远高于更广阔的东南区(WSE)。这就说明,伦敦新增就业人口中有很多一部分是在伦敦以外的地区居住。由于伦敦是典型的单中心放射形结构,中央活动区(CAZ)集中了伦敦三分之一的就业,因此仅外迁居住功能会进一步加强长距离通勤的交通压力。
图:伦敦和更广阔的东南区(WSE)就业人口年均增幅(%)比较
(自绘)
同时,更广阔的东南区(WSE)行政体制上各自为政,也难以实现真正的协同。东南英格兰议会(South East England Council)就尖锐地批评伦敦规划不应将其作为“伦敦的通勤带(London’s Commuter Belt)”,应当加强产业的疏解和基础设施投资的倾斜;巴西尔登区议会(Basildon Council,WSE地区的一个地方政府)则更实际地提出,已经规划了5公顷产业用地,希望能够承接伦敦的产业疏解,实现经济增长的互惠互利。因此,伦敦寄希望于更广阔的东南区(WSE)提供住房缺口风险较大,既定每年6.5万套的住房供应目标恐怕难以实现伦敦规划所提出的良性增长目标。
(二)供给侧:经验值年均供应2.9万套,未来很难显著增长
虽然新版伦敦规划草案提出的目标没有达到中央政府的建议值,但从供给角度来说,过去14年伦敦年均住房供应仅为2.9万套,又和伦敦规划制定的目标有着较大的差距。
图:2004年至2017年伦敦住房年净增量
(万套,自绘)
在这样的情况下,只有采取有效的措施,才能实现住房供应的大幅增长。最简单的办法是将绿带改为建设用地,一些研究机构认为这样能够增加43.2万套住宅,实现伦敦未来7年的住宅供应目标。但是,对绿带的保护一直是历版伦敦规划所坚持的底线,因此新版伦敦规划草案主要还是通过提高土地开发强度来保障住房供给,但这又可能会给建筑高度管控带来新的问题。
同时,新版伦敦规划草案还要求增加保障房供给,将开发项目的保障房配建比例从10%提升到了50%。这一政策也有很大的争议,一些开发商认为这一政策导致项目利润过低,开发动力不足。虽然萨迪克·汗任职后实现了保障房比例的提升,但获得许可的住房供应套数甚至低于前任市长2012年、2014年和2015年的住房供应套数。
伦敦能够稳定住房市场预期吗?通过对供给侧和需求侧两方面的分析可以看到,伦敦仍然面临比较大的挑战。住房供应同样也是北京总体规划确定的刚性任务,如何加大住房供应力度、稳定住房市场预期,坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位也是我市的重要工作之一。住房问题的关键是供需关系,要两手抓、两手硬,不能顾此失彼。无论北京还是伦敦,城市资源环境承载能力是存在上限的。伦敦虽然控制了建设用地规模,但没有控制人口规模,即使能够在短期加大住房供应力度,也难以满足长期的人口增长的需要。北京住房供应力度要远大于伦敦,也提出了有力的人口规模控制措施,体现了市委市政府治理城市问题的意志和决心。因此,要严格落实中央关于北京城市总体规划的批复,以资源环境承载能力为硬约束,切实减重、减负、减量发展,实施人口规模、建设规模双控,倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。
伦敦规划将“明显高于周边环境,对天际线影响较大的建筑”定义为“高层建筑”。根据2008年大伦敦市政府颁布的《城乡规划条例(The Town and Country Planning (Mayor of London) Order 2008)》,要求地方政府在审批伦敦金融城内150米以上、泰晤士河两岸25米以上、其他区域30米以上高度的建筑时,应当征求大伦敦市政府的意见,可以大致得到一个关于建筑高度的数值范围。
目前,伦敦共有24座高于150米的高层建筑,超过了巴黎(18座)、法兰克福(15座)、华沙(11座)、马德里和米兰(5座),是欧洲高层建筑最多的城市。这些建筑全部位于中央活动区(CAZ),主要集中在伦敦金融城和狗岛北部,塑造了伦敦的天际线。
图:伦敦金融城天际线(自摄)
伦敦规划一直提倡在公共交通可达性较高的区域,如中央活动区(CAZ)和机遇地区提高开发强度,能够提升公共服务品质,实现城市更新,推动经济发展。社会也普遍已经接受了伦敦金融城新旧融合的城市景观,并将高层建筑作为城市风貌的一部分。
如果说伦敦规划回答了“高层建筑在哪里”的问题,那么在地方政府进行具体的项目审批时,就需要回答“高层建筑该多高”的问题,确保高层建筑不会给城市风貌带来不利影响。伦敦没有地块控规,往往是在地方政府审批项目时直接决定建筑控高,为了保证各个区政策的一致性, 2011年,大伦敦市政府专门出台了指导性文件“伦敦景观管理框架(London View Management Framework, LVMF)”,根据项目实际建设效果决定建筑的高度。
伦敦景观管理框架的核心是城市景观眺望系统,一共由27个视野组成。在现实中,这些景观视野都是公众热门的眺望点,会有专门的告示牌、讲解版、座椅甚至望远镜,吸引市民通过这些眺望点观赏城市。包括以下四类意向:
看全景(London Panoramas):一共有6个,如格林尼治公园(Greenwich Park)向伦敦中心方向的视野;
看地标(Linear Views):一共有3个,如亚历山德拉宫(Alexandra Palace)向圣保罗教堂(St Paul’s Cathedral)的视野;
看河流(River Prospects):一共有13个,主要是从泰晤士河上各座桥上看周边景观;
看城市(Townscape Views):一共5个,选取了游客密集的景点看周边的重要节点,如在泰晤士河南岸的女王步道(the Queen’s Walk)看伦敦塔(Tower of London)。
图:保护视图,绿色为保护视图,紫色为伦敦的四处世界遗产(自绘)
《北京城市总体规划》也提出构建展示城市特色风貌的景观眺望系统,同样包括四类意向:看城市包括3个眺望点,如北京奥林匹克塔,以俯瞰为主;看山水包括4个眺望点,如银锭观山,从城市向外眺望;看历史、看风景均未明确具体的观测点,其中看历史以老城内传统地标建筑为眺望点,集中展示历史景观;看风景以重要交通廊道形成眺望视廊,加强城市门户节点的景观塑造。
图:伦敦景观管理框架确定的景观视野(自摄)
上左:格林尼治公园眺望金丝雀码头
上右:里士满公园眺望圣保罗教堂
下:肯伍德府眺望伦敦金融城
这27个视野基本都包含了三处世界遗产:圣保罗教堂、伦敦塔和议会大厦(House of Parliament)。为了确保新建高层建筑不会对三处世界遗产造成不利影响,伦敦景观管理框架(LVMF)提出了“保护视图(Protected Vista)”的控制方法,原理即根据眺望点和三处遗产的位置和高程形成三维扇面(如下图),红色部分为眺望视廊(Viewing Corridor),这一区域绝不允许新建高层建筑位于扇面之上;橙色部分和黄色部分分别为周边协调区(Wider Setting Consultation Area,WSCA)和背景协调区(Background Wider Setting Consultation Area,BWSCA),这一区域如有新建高层建筑位于扇面之上要进行严格论证,确保风貌不受影响。
对于保护视图无法覆盖的区域,伦敦景观管理框架(LVMF)则要求结合此前27个视野,将新建项目放在照片实景中进行对比论证。 下图就展示了近期伦敦最具有争议的“郁金香塔(Tulip)”项目的实景图,如果取得许可将成为伦敦最高建筑,但因为实景中与右侧伦敦塔关系不理想而被否决申请。
图:郁金香塔从泰晤士河看伦敦塔视图
(来源:伦敦金融城官网)
将金融城的建筑高度与保护视图叠加后也能看出,保护视图对重要位置的建筑高度管控起到了一定的作用,一些高层项目为了提高开发强度只能在保护视图的“缝隙”中选址建设。
图:金融城高度管控图,绿色为保护视图,红色为超过150米的高层建筑
(自绘)
土地的节约集约利用可能会导致建筑高度的提升,而管控建筑高度也可能会造成土地利用效率偏低的问题。因此,如何在土地节约集约利用的同时,对建筑高度进行严格管控,同时考验着北京和伦敦的智慧。从伦敦建筑高度管控中,我认为有两点经验可以借鉴:
(一)平面上要精准落子,以公共交通为导向形成城市中心和微中心。北京老城是北京历史文化的一张金名片,经济发展绝不能以牺牲古都风貌为代价,不能简单效仿伦敦提高老城开发强度的做法。但是,伦敦规划采用PTAL技术方法,以公共交通为导向形成以中央活动区(CAZ)为主的城市中心和机遇地区为主的城市微中心,提高开发强度,形成城市有活力的内核的思路值得借鉴。在中心城区的一些集中建设区和平原、多点新城的合适位置,要在保证基础设施条件,尤其是公共出行条件的基础上,提高开发强度,减少占地规模,加强交通可达性。
(二)空间上要有一套量化的管控方法,把总体规划确定的景观眺望系统落实、落细。虽然伦敦没有控制性详细规划的指标控制,但伦敦景观管理框架(LVMF)从人的视觉角度出发,合理地实现了建筑高度的量化控制。总体规划确定了构建看城市、看山水、看历史、看风景的城市景观眺望系统的目标,是与伦敦景观管理框架(LVMF)一致的先进理念,需要进一步落实落细,准确到每一个眺望点、每一个视野角度、每一个扇面坐标,实现高层建筑的量化管控。
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国际观察078 | 伦敦·北京双城记之三:核心区-中心城区-大都市区圈层比较
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