2018年,世界银行发布2019年营商环境报告,中国营商环境在全球的排名从第78位跃升至第46位,提升32位,首次进入世界前50,为世界银行营商环境报告发布以来最好名次。其中,在“办理施工许可证”方面,中国从172位上升至121位,也是所有指标排名中的最大增幅。在成绩喜人的同时,也要看到这项在“办理施工许可证”领域依然还有很大提升空间,近期出台的“优化营商环境2.0”政策即是在此基础上的改革“再加速”。
本期拟以世行评价为切入点,对两个城市的项目审批程序进行比较,进一步对北京审批制度改革提出建议。
伦敦是英国在优化营商环境报告中的唯一样本城市,英国排名第9,“办理施工许可证”排名第17,与北京有着非常强的可比性。中英双方具体数据比较如下:
表:中英两国在优化营商环境中的数据比较
有趣的是,如果将“办理施工许可证”中,北京所涉及的22个环节与伦敦所涉及的9个环节全部按顺序排列,可以看到这两座城市虽然环节数量不同,但其逻辑都是高度一致的,大致都可以分为规划许可、建设监督、市政接入三大阶段。
表:北京和伦敦在“办理施工许可证”的具体环节对应
下面,就按照按这三大阶段,结合北京优化营商环境2.0政策的情况,对两个城市进行比较。
北京的规划许可阶段包括规划条件、环境影响登记和工程许可3个环节,共计14.5天(另有20天同步审批不计入时间),占全流程的10.5%。伦敦全部合并为1个环节,共计56天,占全流程的65.1%,这也是伦敦审批中占时最长的一个环节。
根据优化营商环境2.0政策,北京取消了规划条件阶段,普通仓库无需进行环境影响登记,工程许可审批时间从20天压缩至11天。从审批时限上看,这一阶段北京对伦敦的优势还是比较明显的。
规划许可是三个阶段中最为综合、最为复杂的一个阶段,除了规划本身,还涉及到环境、交通、文物等多个专业部门的内容。北京和伦敦的审批时限有长有短,但是否能够在时限内取得规划许可,都取决于建设单位聘请的设计单位或咨询单位的专业能力和对政策的理解程度,如果没有相关经验直接申报,在两座城市都难以快速获得许可。为了解决这一问题,北京和伦敦都提出了类似的办法,即提供申报前的预咨询服务。
北京的预咨询服务是通过规划自然部门搭建的多规合一平台实现的,建设单位可以通过平台获得免费的预咨询服务。分为两个阶段:初审阶段10-20个工作日即可出具意见,作为建设单位下一步建设的参考;方案审查阶段20-30个工作日即可审定通过或给出修改意见。
根据《地方化法》,伦敦建设项目的审批权限在区政府,因此预咨询服务也是由区政府提供的。预咨询服务往往是需要收费的,而且时限也需要商定,各区政府可以根据自身情况制定预咨询的时限和收费标准。例如,建设单位向伦敦金融城提出预咨询申请后,需要等待与伦敦金融城预约咨询时间和反馈时限;布伦特(Brent)区则提出会在20-30个工作日内提出咨询意见,但也可以结合项目情况延长反馈时限。
图:布伦特区官网的预咨询服务介绍
在北京,通过多规合一平台咨询的项目,可以快速获得许可;在伦敦,因为申报许可也需要交纳费用,区政府会在项目申报前建议建设单位购买其预咨询服务,降低时间和经济成本。
既然两座城市都提供预咨询服务,那么为什么北京和伦敦在审批许可时间上差别仍然较大?这也是困惑我很久的问题。在与各区交流之后,我认为,根源在于政府架构的不同。
此前讲,许可是一个专业复杂的环节,除规划外,还需要各专业部门的意见参考。但是,应当在什么阶段征询意见参考呢?北京放在了预咨询阶段,而伦敦则是在审批阶段,导致伦敦在接到审批后,需要先行利用21天时间,征询至多37个相关部门和个人的意见,再作出许可或不予许可的决定。这37个部门包括:类似文物部门职能的历史英格兰(Historic England),类似交通部门的伦敦交通运输局(Transport for London),类似自然资源部门的自然英格兰(Natural England)等等,也包括了大伦敦市政府(GLA)。从行政架构角度上看,这些部门的等级都要比地方政府高,因此在预咨询阶段,地方政府只能根据自身经验对建设单位提供建议,但不能要求这些相关部门参与到预咨询过程中给与明确的答复。而北京是由规划和自然资源部门搭建多规合一协同平台,在预咨询阶段就会同相关委办局提出免费、全面的咨询意见,这是预咨询项目能够快速获得许可的有力保证。
但也要看到,在北京,从另一个方面考虑,如果项目直接申报许可而没有申请前期的预咨询,审批人员则可能会缺少时间组织研究,除非具有相当的经验,否则难以作出全面而科学的判断。这方面,还需要从制度上为审批人员作出保障。
北京的建设监督阶段包括了施工图审查、施工许可、过程监督到竣工验收共13个环节,共计51天(另有15天同步审批不计入时间),占全流程的37.1%。伦敦对应为4个环节,共计27天(另有1天同步审批不计入时间),占全流程的31.4%。这一阶段在两座城市所占的环节数比例都是最高的。
根据优化营商环境2.0政策,取消了社会投资项目的承包招投标、承包登记、发布承包手续等环节,压缩施工许可办理时限,并将过去的多部门分别验收改为全过程监督、最终四方验收,四方验收与竣工验收备案同步办理、当天办结,所有时限从51天压缩至31天;对于小型项目,还无需进行施工图审查、人防配建和聘请施工监理,同时转变政府工作方式,工程安全质量监督检查时无需建设单位到场,还可以再压缩至8天。
在中国,因为过去住建部将勘察设计质量管理的工作放在了规划部门,而勘察设计质量管理的一项重要工作即是对施工图质量进行监督,因此规划部门和建设部门在项目管理方面的权责是以施工图审查为界,施工图审查及之前的工作是由规划部门负责,施工招投标及之后的工作是由建设部门负责。因此,北京优化营商环境的全过程监督,是不包括施工图部分的。
但是在伦敦,根据1984年颁布的《建设法》,引入了市场化的注册监督公司(Approved Inspector)制度,建设单位需要聘请注册监督公司对建设项目的设计建造质量进行全过程的统筹管理。
注册监督公司在前期就介入到项目中,审查设计图纸是否满足相关建筑技术规范要求;在建造期间,注册监督公司将对项目进行8到9次的全过程监督,以确保项目建设符合规划和建设工程质量要求;在项目竣工后,由注册监督公司出具竣工证明。
以公寓消防审查为例。在2005年前,消防审查是政府责任,建设单位需要向政府申报消防图纸,政府再组织进行审查。2005年后,政府不再将消防审查作为必要环节,而是将消防责任下放给建筑使用单位,在规划设计时要满足消防标准,在后期使用时还要制定应急预案,指导住户和员工如何应对火灾。政府保留了强制执法的权力,即可以检查消防措施,发现隐患可以强制改正。这一个小小的方面,即体现了政府在管理上的思路,即把权利和义务交给市场,让市场自运行,政府起到护航的作用。
图:Stroma公司购买监督服务页面
全过程监督也反映了政府的这个思路。政府在这几个阶段对市场进行必要的监管:一是抓好源头,即注册监督公司的资质管理。注册监督公司资质需要建造行业委员会(Construction Industry Council)颁发,并且每五年还需要经过一次严格的重新认证;二是将许可权改为否决权,即只要项目取得许可,建设单位可以决定随时开工,只需注册监督公司提前5天向区政府报备即可,政府既保证了开工的效率,又保留了项目的否决权;三是充分压实市场责任,将施工图纸审查和建设监督的权利和责任压实给注册监督公司,项目竣工后,注册公司需在1天内完成建筑核验,并在5天内向区政府报备,区政府将进行存档,不会进行任何检查。值得一提的是,在区政府备案即相当于我市的不动产登记环节,备案后房产即可上市交易。
北京和伦敦的市政接入阶段都包括了咨询、调查和接入共3个环节。不同的是,北京总计57天,占全流程的41.5%,在三大阶段中时间最长;伦敦总计2天(另有20天同步审批不计入时间),仅占全流程的2.3%,在三大阶段中时间最短。下一步,根据北京优化营商环境2.0政策,小型项目将压缩至2个环节、20天。
环节都相同,为什么时限差距如此之大呢?主要就在北京多了一步49天的、水务部门核发的排水许可上。世行的假定条件是建设项目不会排放污水,因此在伦敦,对于不排放污水的项目,直接接入市政管网即可正常排水。而在北京,无论是否排放污水,水务部门都需要进行排水方案检查,确认是否达到核发排水许可的条件。因此在优化营商环境2.0中,水务部门提出对社会投资的小型项目取消排水方案检查,排水许可事项不影响排水接入服务,“只要企业排水水质达标,排水许可证办法过程不会中断企业正常排水运行”。
优化营商环境2.0中,水务部门将小型项目的排水许可由“事前审批”改为“事后监督”,和伦敦的思路是一致的。但是,伦敦事后监督如何降低水资源污染的风险呢?经过与相关同事的沟通,大致应该是从前期规划和后期监督两个方面进行风险防控。
关于前期阶段,此前讲,伦敦规划审批许可仅有1个环节,但长达56天,其中有21天时间需要征询至多37个相关部门和个人的意见。在伦敦申报规划许可前,需要由设计单位和咨询单位在历史、环境、交通等方面进行严格的技术论证,而不仅仅是满足城市规划要求。因此,对于一般项目,严格的技术论证会提出建设单位应采取什么措施降低产生污水的风险;对于技术论证后认为会产生污染的项目,则需要主动向国家环境部门申请环境许可证。
图:3月22日新闻,根据英国媒体报道,英国最大的水务公司之一——泰晤士水务公司,因为将污水排入泰晤士河,被判处罚款2000万元英镑的高额罚款,创下了历史记录
关于后期监督,英国在国家层面采取了最严格的惩罚手段。例如,根据2010年颁布的《环境许可条例(Environmental Permitting Regulations)》,建设项目如果没有取得环境许可证但是产生了水污染,则构成了“水污染罪”,建设单位可能面临着巨额罚款和人身监禁的处罚。值得一提的是,条例还特别说明,在某些情况下,即使不是建设单位主观故意,也同罪处理。例如,一个无关人员打开了河岸储存柴油罐的水龙头导致河流污染,那么运营柴油罐的公司也可能会被指控。这一点和此前提到的防火责任类似,严格的惩罚手段压实了建设单位的主体责任,进一步倒逼建设单位在前期就做好严格的技术论证,防止后期出现违法法律的风险。
(一)优化营商环境是动力变革,要妥善处理好政府和市场之间的关系。世行评价营商环境时长的标准,并不是项目建设所需的实际时长,而是项目建设需要的各项政府部门审批的总时长,反映的是市场化的价值标准。优化营商环境需以人民的获得感为衡量标准,不能唯世行论;市场也并非解决一切问题的灵丹妙药,当市场失灵时,仍然需要政府对市场秩序进行监管,对公平正义进行兜底。党的十八届三中全会全面总结改革开放以来的历程和经验,明确指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。伦敦在建设监督、市政接入等方面的先进经验,也并非将指挥棒完全交给市场,政府也要做好对市场秩序的护航工作,防止市场失管,确保公平正义。北京在深入开展优化营商环境的过程中,要大胆放手、更要小心护航,妥善处理好政府与市场之间的关系。
(二)优化营商环境是效率变革,要发挥体制优势,注意扬长避短。行政架构是北京优化营商环境的体制优势,规划部门利用优势搭建的多规合一协同平台,可以协调各部门为建设单位提供免费、权威的咨询服务,是北京首创,也是伦敦所不能及,这是需要发扬的长处。但也并非没有短处,伦敦行政架构使得区政府是唯一决策主体,其他部门意见只作参考;而北京规划部门需要和其他部门共同决策,任何一个部门都可能一票否决项目建设。如果确实是不符合原则性要求,维护了规划的严肃性和权威性是好事,但也要警惕过程中可能存在的不作为、慢作为,导致项目审批推进缓慢的可能。因此,要进一步明晰各部门规划底图,明确各部门审批标准,亮出蓝图、明确规则,既能实现“一张蓝图绘到底”,又能保证“一把尺子量到底”。
(三)优化营商环境是质量变革,要加强行业管理,提高专业水平。北京过去的城市建设是以粗放型发展为主,市场环境导致了北京在设计质量、专业素质方面和伦敦还是有一定差距。在伦敦,设计单位不但需要考虑规划要求设计出高质量的方案,还需要考虑项目在历史、环境等方面的要求,为建设单位做出全局的判断和考虑。而在北京,我见过某寺庙聘请设计单位对项目整体拆除重建,规划方案花了很多心思,但如果设计单位懂一些咨询,便知道该寺庙属于登记文物,根本无法拆除重建。去年,国务院机构改革方案将原属于住建部的规划职能并入自然资源部,规划和建设的职能边界也更加清晰,从行业管理的角度,规划行业需要的是规划设计和全专业咨询的人才队伍,对标多规合一,帮助建设单位提高设计质量,快速获得许可;建设行业需要的是施工图审查和建设监督管理的人才队伍,对应的是建设监督阶段,帮助建设单位保证施工质量,打造首都建设项目的精品样板。
注:本文引用的北京和伦敦审批流程、时限、周期均以2018年世行报告为依据,不完全能反映北京和伦敦最新、准确情况,特此告知。
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