社会治理是社会建设的一项重大任务,也是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作,就是推进社会治理体系和治理能力的现代化。党的十九大报告中提出,要“打造共建共治共享的社会治理格局”。
如何在城市建设中实现共建共治共享?伦敦在社会治理方面有比较多的经验,主要体现在两方面:一是由政府发起,例如规划编制许可中的公众咨询和听证;二是由居民发起,例如社区规划的编制。本节将就这两个方面进行简要的介绍。
伦敦规划和地方规划在编制草案后,都需要听取公众意见。以新版伦敦规划草案为例,公众参与分为三个阶段:
第一阶段是从2017年12月1日到2018年3月2日,为期91天:大伦敦市政府在官网上发布了草案(称为“咨询版本”),任何组织和个人都可以通过官网阅读草案并提出咨询意见;
第二阶段是2018年8月13日到2019年1月14日,为期154天:伦敦市长根据咨询意见发布了对草案进行修改的花脸稿(称为“修改版本”),同时中央政府任命独立的评审员组成评审小组,为第三阶段公众评审进行准备。评审小组会对第一阶段的咨询意见进行研究,确定修改版本是否回应了这些意见,如果认为没有回应,评审小组还会要求伦敦市长对相关内容进行补充回应。最终,评审小组会就伦敦规划的关键问题确定需要公开评审(Examine in Public,EiP)的事项和参与公众评审(EiP)的组织和个人的名单;
第三阶段是从2019年1月15日到5月17日(现已延长至22日),为期122天:评审小组会主持33次公众评审(EiP)会议,由大伦敦市政府与参与公众评审(EiP)的组织和个人进行辩论。公众可以进入会场听取辩论情况。伦敦市长会根据辩论结果对草案进一步修改。最终,评审小组会向中央政府进行报告,决定是否通过伦敦规划的审查。
图:公众评审(EiP)现场
(自摄)
地方规划过程也基本如此。除了规模可能略小外,地方规划更加重视与社区居民的互动,除了在官网发布草案咨询公众意见,还会不定期举办一些公开会议,与公众进行更直接的互动,气氛也更加随意和亲切。
图:新版伦敦金融城地方规划草案公开咨询会议现场
(自摄)
根据《北京市城乡规划条例》,规划的组织编制机关应当依法征求有关部门、专家和公众的意见,可以采取论证会、听证会、座谈会、公示等多种形式,并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。城乡规划在报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公示,公示的时间不得少于30日。
一般来说,在伦敦,各区政府是进行规划许可的主体,大伦敦市政府仅提供咨询意见。但是,对于一些特殊项目,如在伦敦金融城外超过30米高度的项目,伦敦市长可以动用“召回(Call-in)”的权利,由大伦敦市政府取代区政府接管许可权。但是,无论是大伦敦市政府还是区政府,在进行规划许可时都需要听取公众意见。
以布伦特区为例,区政府在接到规划许可申请后,将安排21天时间听取组织和个人的意见。建设申请文件会在网上进行公示,任何组织和个人都可以直接进行下载阅读,并在线进行评论。为了使更多人知晓建设项目,区政府会在建设地点和社区显著位置张贴公告。
区政府的规划部门会将各方意见收集,提出初步意见后,提交区议会进行决策。决策在区议会公开进行,网上会同步直播。社区居民可以旁听。如果社区居民想要现场发表意见,则需要提前申请并告知发表意见的内容。区议会会依次听取建设单位申请、社区居民意见和区政府的初步意见,并决定项目是否进行建设。
图:布伦特区议会项目决策现场
(自摄)
对于特殊项目,区政府会征求两轮大伦敦市政府的意见,称为“第一阶段(Stage 1)”和“第二阶段(Stage 2)”。如果区政府决策与大伦敦市政府意见不符,伦敦市长可以动用召回权重新对项目进行审理,审理过程被称为“第三阶段(Stage 3)”。在第三阶段,伦敦市长会进行公开听证(Public Hearing),听取各方意见。
案例:格林尼治区查尔顿河岸社区举行的公开听证。该项目是紧邻居住区的一个棕地修复项目,开发商通过提高开发强度和减小住宅套型,在用地内规划了771套住宅。因为引入大量人口会分享社区资源,因此在居民的强烈反对下,格林尼治区否决了项目建设。在这个情况下,伦敦市长提出,如果开发商能够提供将其中308套住宅变为保障房,则可以召回这个项目,开发商同意了市长的条件。对于召回项目,无论听证情况如何,市长都会同意该项目的建设。但听证过程中居民情绪非常激烈,反对项目建设,伦敦市长迫于压力否决了项目建设,表示住房供应不能以降低居住水平为代价。这也是十多年来,伦敦市长在第三阶段的听证中否决的首个项目。
根据《北京市城乡规划条例》,经依法审定的建设工程规划许可证附图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。
社区规划编制是2011年中央政府颁布《地方化法》向地方的赋权之一。与伦敦规划和地方规划不同,社区规划不是由一级政府自上而下地组织,而是由社区居民自发地编制,因此也不是强制性的,目前只有比较少的社区编制了社区规划。社区规划的作用是在地方规划的基础上自主设定土地利用政策,社区范围内的项目开发应当符合社区规划要求。
第一阶段是成立社区论坛(Neighbourhood Forums)。一般来讲,社区论坛是由积极参与社区事务的居民提出倡议,发动社区推举不同背景的热心居民成立的。社区规划范围不一定只有一个社区,也可以是多个社区,由多个社区分别推举代表成立社区论坛。划定社区以居民自愿为主,同时也需要兼顾规划的需要。以布伦特区的哈里斯登社区(Harlesden Neighbourhood)为例,我旁听会议时社区论坛有三个人与会,一位是巴西裔的男性神父,一位是印度裔的女性上班族(布伦特区有伦敦最大的印度教庙宇,因此很多印度裔居民在此定居),还有一位是传统的英国家庭妇女,从职业、性别、种族和文化上讲都十分多元化。
第二阶段是准备社区规划。社区论坛成立后就需要负责编制社区规划。在编制过程中,社区论坛需要广泛征求意见,形成社区规划的共识,否则后期可能难以通过。编制社区规划还需要准备一些专业的技术文件,由于社区论坛都不是专业人士,一般都会聘请咨询公司代为编制。哈里斯登社区就聘请了一个原区政府规划部门退休的老领导成立的咨询公司提供服务。最终区政府会对技术文件进行审查,出具审查结果。
图:哈里斯登社区论坛工作过程
(来源:哈里斯登社区规划)
第三阶段是评审和公投。社区论坛和区政府共同任命一名独立审查员,采用类似审查伦敦规划和地方规划的方式进行评审,有可能还需要举行听证会。政府根据评审结果确定是否进入公投环节,通过公投的社区规划将作为地区规划的一部分指导项目建设。目前,哈里斯登社区规划已经通过了评审,下一步将进行公投,根据公投结果确定是否实施。
图:社区规划编制过程(自绘)
(蓝色为社区环节;黄色为政府环节;红色为双方合作环节)
一是政府的全程指导。在整个社区编制过程中,布雷顿区政府一直与哈里斯登社区进行合作,双方需要多次坐下来讨论社区规划的关键内容,如社区规划的范围是否合理,社区论坛的参与者是否能够代表不同背景人的利益,社区规划是否大致符合地方规划的要求等等。
二是资金的充实保障。2015年中央政府建立了一项专项资金,用于支持社区编制社区规划。这些资金由一个叫做“我的社区(My Community)”的第三方机构进行管理,有需求的社区可以向机构提出申请,最高能够获得9000英镑的补助金,一些规模比较大、或者能为住房供应作出贡献的社区,最高能够获得17000英镑的补助金。哈里斯登社区为例,社区论坛使用资金聘请了专业的顾问,社区论坛的参与者也能从资金中获取一些工作的报酬。
目前,我市朝阳、海淀等区都引入了街道责任规划师制度,通过经常性互动了解居民诉求,对规划成果进行长期维护,对街道公共空间建设项目提供技术支持。街道责任规划师既参与街区长远发展的研究和街区规划编制工作,也承担跟踪规划落实情况、向居民解释规划相关政策等工作。
社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,而现代社会公众参与正逐步成为社会治理的重要工具。北京和伦敦作为国际一流的首都城市,都在社会治理方面提供了自己的方案,成为其他城市可以效仿的样板。伦敦的经验同样对北京也有启示:
(一)政府主导规划编制和许可过程中,需要推动社会、市民同心同向行动。人民城市人民建,规划编制和许可都应当践行以人民为中心的发展理念,实现社会利益分配中的公平正义。尤其是在治理“大城市病”方面,如鼓励见缝插绿、不要见缝插楼,政府和市民本就是价值同向,应当有效发挥市民力量,使市民有效发声,增强市民的参与感和获得感。通过政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力、形成合力,集聚促进城市发展正能量。
(二)社区主导的规划编制过程中,政府应当做好全程引导和节点把控。伦敦社区规划并不意味着社区独立自治,地方政府通过全程的指导建立了区政府与社区之间的良性关系,双方能够互相尊重、听取意见,取得社会治理的最大公约数。同时,地方政府通过对关键节点的审查把关,也实现了对社区规划的底线控制,确保社区规划与地方规划保持基本的一致,打通了规划理念自上而下的传递渠道。
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