文图|
石晓冬,北京市设计研究院,首都区域空间规划研究北京市重点实验室
伍毅敏,北京市设计研究院
杨明,北京市设计研究院
王吉力,北京市设计研究院
国家自然科学基金项目(51878052)、北京市自然科学基金项目(9182007)、北京市科委科技创新中心建设战略研究及专家咨询专项研究课题(Z17110000 3217071)资助成果。
摘要
职住关系是大都市区发展中的重要议题。在界定大都市区“核心地区-中心城市-都市区”三个空间圈层的基础上,通过对伦敦、纽约、东京、巴黎、北京的职住特征进行同尺度对比,发现北京的就业和居住分布相对匀质、不够集聚且职住空间失衡较严重。通过国际经验归纳出促进空间匹配和改善交通联系两种典型职住关系优化模式,并针对北京提出促进就业空间集约高效、完善多层次住房供应体系、强化公共交通对职住功能的联接作用等优化职住关系的策略建议。
关键词
大都市区; 职住; 人口; 北京
当前在全球范围内,一些都市区的发展已经突破了城市行政辖区的范围,形成由多个行政主体共同构成的国际大都市区。这些大都市区在住房和劳动力市场的关系即职住关系上特征鲜明。无论在工业文明时代还是生态文明时代,职住关系都是大都市区发展中的关键要素之一。
伦敦、纽约、东京、巴黎是当前发展最成熟的大都市区,可以作为北京从城市建设走向大都市区建设的学习借鉴对象。从空间半径来看,东京、纽约大都市区可以基本认为发育到半径50公里的尺度,伦敦、巴黎、北京的建成区主要还集中在半径30公里以内(图1)。
▲ 图1︱ 夜晚灯光数据反映都市圈建成区尺度差异
图片来源:NASA
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尺度界定和圈层比较
单一城市为中心的大都市区是由强大的中心城市及其周围临近城镇与地域共同组成的高联系强度一体化地域,而中心城市内部通常可以界定出一片历史最悠久、公共活动最集中、代表城市形象的核心地区,由此形成由内而外“核心地区-中心城市-都市区”的基本结构。研究涉及的5个大都市区,按照当前普遍认可的边界范围,总陆域面积都在1-2万平方公里左右,人口规模也都处于2000-3000万的量级;中心城市面积普遍在1000-2000平方公里左右,人口规模在1000万左右;核心地区基本在100平方公里以内,人口规模以100-200万人左右较为常见。
在国际比较中,需要特别注意,各城市行政辖区所对应的圈层是有差异的。北京市域面积16410km2,达到大都市区尺度;2188 km2的东京都、784 km2的纽约市、1572km2的大伦敦,可以认为是大都市区的中心城市;通常所说的巴黎市是最小的,仅有105 km2,属于核心地区范畴,而相当于中心城市的“大巴黎大都会”行政区划于2016年才刚设立。(表1)国内的一些比较研究中经常出现无视行政辖区土地面积的巨大差异而直接进行城市比较的误区,未来需要建立学术研究共同认可的空间圈层边界,突出同尺度对比的重要性。
▲ 表1︱ 大都市区不同空间尺度面积和人口比较
图片来源:作者整理统计
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人口就业分布及职住关系比较
2.1 大都市区常住人口和就业岗位分布呈现多种形态
人口增长过快、人口密度过高是北京“大城市病”的主要病因之一。通常认为人口指的是常住人口,实际上常住人口的状态特征只反映了城市居民的居住情况,相当于国外研究中常用的夜间人口概念,而无法反映与之相对的白天人口特征,即居民就业、就学、购物等日常活动的情况。Subasinghe等学者分析了世界上人口最多的50个城市的常住人口分布规律,按照人口密度与市中心距离变化的关系归纳出5种模式(图2)。将本研究涉及的城市按照5km、15km、30km半径分为4个圈层来看可以发现,东京呈现较为特殊的从核心地区到外围人口密度先升后降的D模式,纽约、巴黎趋近A模式,北京趋近B模式,伦敦趋近C模式(图3)。同为一流的大都市区,人口分布模式却各不相同,可见常住人口分布只是一种现象,本身并没有优劣之分。因此分析北京人口和“大城市病”的关系,应当全面考虑人在城市中的全时空活动,即结合常住人口、就业人口、职住关系、公共服务等一系列因素来综合判断。
▲ 图2︱ 大城市的五种人口分布模式
图片来源:Subasinghe等
▲ 图3︱五大都市圈分圈层常住人口和就业岗位密度比较
图片来源:作者自绘
许多城市常住人口和就业岗位的密度并不呈现正相关的关系,例如东京5km半径圈层内的常住人口密度并不高,但就业密度高,当前昼夜人口比为3.7,其中最高的千代田区达到14.6,从而塑造了核心地区经济活跃、商业繁荣的特色。北京与其他大都市区相比,核心地区就业密度较低,就业密度沿圈层变化平缓,就业、居住分布的聚集度较低,尤其是就业。北京5km圈层内就业密度低与核心区历史保护、建筑高度控制等要求有关,在5-15km圈层形成了一个相对较高密度的就业环,这是北京独有的特色。从职住空间结构来看,5个大都市区都存在中心就业多、外围居住多的情况,但其他城市就业高度集聚在核心地区,区别只在于居住腹地的大小,其中东京居住腹地最大即居民通勤距离最长;而北京的就业和居住分布相对匀质、不够集聚且空间失配,在市域尺度可以明显看到职住空间的错位,在中心城区尺度显现出就业的多中心分散分布(图4)。
▲ 图4︱ 北京市域、中心城区常住人口与就业岗位分布现状
2.2 大都市区职住分布与交通组织形成两种典型模式
国际大都市区都是人口相对密集、职住存在失衡的地区,在解决职住问题上做出了丰富的路径探索。东京核心地区3.7的昼夜人口比意味着每天有大量的潮汐通勤,虽然也存在职住空间分离,但其整体交通状况却好于北京,原因在于东京大都市区有总计超过3000公里里程的轨道交通网络,日均客运量最近二十年稳定保持在3500-4000万人次左右(约为北京的4倍),占全部交通工具客运量的55%-60%,其中东京区部日均客运量2500万人次左右,占比达70%-80%,对东京的高密度紧凑发展起到了关键支撑作用。
巴黎大都市区的通勤状况则与东京有显著不同。巴黎市就业人员有67.1%的乘坐公共交通,14.6%开车,10.3%步行,8%骑车。整个法兰西岛则只有44.3%的人乘坐公共交通,43.3%开车,7.7%步行,4.7%骑车。巴黎的公共交通出行比例中心高、外围低,而东京23区中外围圈层使用公共交通出行的人数比中心更多(图5)。东京使用公共交通的平均出行距离明显长于巴黎。从通勤时间来看,法兰西岛2008年的平均单程通勤时间为34分钟,其中巴黎市、近郊三省、远郊四省分别为31、33和36分钟,相差不大,说明就业与居住相对均衡。东京一都三县2013年的单程平均通勤时间为45分钟,都心5区、23区、外围地区分别为31、43和46分钟,差异较大。
结合人口、就业密度和通勤状况可以归纳,东京的职住分布与交通组织主要特征是就业高度集中、居住近少远多,以发达的轨道交通支撑巨量、长途通勤;而巴黎的特征是就业、居住沿圈层递减,职住相对均衡,通勤时间较短,多种交通方式并用。巴黎和东京分别从空间导向和交通导向提出了两种解决职住问题的不同路径选择,一种强调从空间上促进就业和居住近接,加强职住平衡,另一种则强调从交通上为职住空间创造更便捷的联系。
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优化北京职住关系的规划策
《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出,北京市常住人口规模控制在2300万人以内,城六区常住人口2014-2020年争取下降约15个百分点,控制在1085万人左右。在中心城区已经较为严峻的职住分离现状基础上,如果按照规划实现常住人口调控目标,但相应的存量就业岗位没有同步疏解,以及既有规划未实施的产业功能区和就业岗位没能得到压缩,中心城区将出现更严重的职住不平衡问题,造成更大规模的跨区域通勤。按照现有城市管理水平和公共交通支撑能力,难以承载职住关系变化带来的冲击。
巴黎、东京等大都市区的经验为我们提供了优化职住关系的不同思路。如果北京中心城区的常住人口先于就业岗位被疏解出去,势必进一步增加向心交通压力,从而对近期的轨道建设提出很高要求;如果轨道支撑跟不上,将会进一步加剧拥堵。如果从优化职住空间布局入手,则疏解必须以产业功能和就业岗位先行,带动常住人口疏解。从实际情况来看,北京面对调控人口规模、缓解交通拥堵、促进职住平衡等多重规划目标,必须同时从就业、居住、交通等领域多管齐下,综合施策,治理“大城市病”。
3.1 调节职住用地比例,促进就业空间集约高效
从的空间供给角度优化职住关系,应促进大都市区中产业用地与居住用地规模形成合理的比例关系。当前整体上东京大都市区职住用地比约为1:3,从中心城市来看纽约市约为1:3.7,大伦敦约为1:6.9,东京都约为1:8.2。北京全市现状职住用地比仅为1:1.3,中心城区仅为1:1.2,产业用地所占比重偏大。过去一段时期在GDP导向下区县分散建设,形成比较突出的产业用地同质、低效竞争局面,北京全市现状有各类功能区150多个,其中商务金融区20多个,工业区和科技园区40多个,文化创意园区30多个,大学城3个。各级各类产业功能区土地产出效益差距大,土地使用不够集约,也使职住空间难以高效匹配,交通设施难以高效组织。从国际经验来看,经济高质量发展的城市并不依赖产业用地的规模扩张,而是促进功能区集约紧凑发展,增加地均产值,另一方面提升宜居品质。
北京未来应大幅压缩生产空间规模,对应科技创新、发展现代服务业的需求,聚焦重点功能区,提高产业用地利用效率。促进就业空间格局由分散扩张向多中心转变,强化已形成的CBD、金融街、中关村三大主中心,支持上地、望京、亦庄开发区、丰台总部基地等次级中心发展,围绕“三城一区”优化科技创新布局,在北京城市副中心运河商务区和文化旅游区、新首钢高端产业综合服务区、丽泽金融商务区、南苑—大红门地区等有发展潜力的功能区培育发展新兴业态,建设两个国家级临空经济示范引领区,形成分工明确、层次清晰的就业中心结构。适度提高居住及其配套用地比重,优化职住空间配比,围绕重点功能区合理组织居住功能和就业功能的关系。
3.2 适度增加住房总量供给,完善多层次住房供应体系
近十年,北京就业岗位数量与常住人口数量的比值(职住人口比)逐渐增大,从2010年的0.526增至2017年的0.575,“职”的供应量和增长率均高于“住”的供应量和增长率。从国外成熟大都市区的职住人口比来看,以0.5左右较为常见,如巴黎为0.47,东京为0.51,以此为参考值来核算,可以看到北京全市职住人口的实际承载量从2000年的“住多职少”,变为2010年的“职多住少”,到2017年居住供给短缺进一步扩大。因此,解决职住问题首先需要从规模供给层面着手,加大整体的住房供应量,补足总量上的供给缺口。北京现状城乡居住用地占城乡建设用地的36%,未来宜提高到40%以上,城镇人均住房建筑面积由现状31.7平方米提高到35平方米以上。
北京的住房供应也有着结构上的短板。高房价是大都市区中心城市的普遍现象,伦敦、巴黎、纽约、东京的核心地区同样房价很高,之所以能做到职住相对近接,也得益于成熟的住房二、三级市场及房屋租赁市场,通过一套完整的市场体系使供需充分对接。例如,纽约不同区位的房屋出租比例有显著差异,曼哈顿岛中城、下城地区房屋自住率不足15%,而中心城市以外的都市区自住率达到85%以上。北京应建立包括商品住房、共有产权住房、棚改安置房、租赁住房等多种类型,一二三级市场联动的住房供应体系,租、售并举,完善住房保障。居住人口结构与多层次住房供应相匹配,统筹考虑常住人口与流动人口、京籍与非京籍、高中低收入人群、基本住房需求与改善型需求等多层次的住房需求,从居住供给上实现多元化、精细化、全覆盖。加大租赁住房供给,健全和规范住房租赁市场,鼓励和支持就业人员就近居住。
3.3 以区域快线建设为重点,完善轨道交通网络,强化交通廊道与职住功能的耦合
北京特殊的就业中心,多而分散的空间形态造成通勤交通较难组织,尤其是点对点的大容量通勤联络线的重要性未能得到强调,在大都市区发展过程中适应相应阶段的公共交通支撑没有及时跟上。当前其他大都市区已形成几个比较清晰的主要通勤方向和廊道,而北京仍是模糊状态,从而在公共产品的投入规模、层级、时序、效率上难以实现优化。例如北京就业密度最强的CBD目前只有两条轨道线路支撑,高峰期承载能力不足,换乘压力大,与主要的通勤人群居住地之间缺少快速通道。因此,真正造成北京交通拥挤感受的原因在于“空间失序+交通低效”。
从国际经验来看,东京通过大量市郊铁路的建设,大大提升了外围地区的轨道交通可达性。大巴黎地区也正在通过推动区域快线建设来组织大都市区交通。北京作为一个用地资源和环境容量有限的城市,应坚持公共交通优先战略,大幅度提升轨道交通的服务能力。截至2017年,北京城市轨道运营里程为608公里,仅次于上海,排在世界第二,但市郊铁路和区域快线还基本处于空白状态。特大城市发展到大都市区尺度之后,如何新建和合理运用既有铁路设施资源为大都市区通勤服务,成为今后一段时期重点要填补的短板。大伦敦地区的市郊铁路里程达到3600公里以上,纽约、东京、巴黎大都市区约在2000-3000公里左右,北京按照2500公里(含1500公里地铁和1000公里区域快线)左右的轨道交通里程进行规划是适中的。
同时,北京应重点强化若干条放射形的主要交通廊道,提高服务保障能力。充分把握区域快线建设对推动职住空间结构优化的改善机遇,树立就业中心锚固枢纽的理念,规划的各类快线和地铁网换乘枢纽应与就业中心充分结合,居住组团与廊道紧密联接,提高交通效率。与此同时,通过产业“板块引导、廊道拓展”,促使功能体系进一步沿城市交通廊道“轴向、放射”布局和梯度联动发展。以城市副中心建设为例,在自身一定比例的内部职住平衡基础上,与中心城区要实现主副之间的良性互动和发展互促,需要高容量轨道交通来保障合理的通勤、商务、休闲等出行需求。规划在“主-副”交通廊道方向上建设包含地铁快线、地铁普线和市郊铁路等的轨道交通系统,而非以往单一形式的地铁,以服务于多层次的交通需求。
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结语
北京新一版城市总体规划的实施过程是优化调整不同资源要素在大都市区中科学布局的关键阶段和历史机遇,在此期间优化职住关系既是治理“大城市病”的需要,也是向更高效率、更和谐宜居的大都市区发展的重要路径。需要注意的是,职住再分布需要一定的时间周期,不可操之过急。以东京的经验来看,二战后中心城市人口变化经历了“先集中、后分散、再回流”的过程,每个阶段历经二十年以上时间。北京未来一定时期内促进人口集聚的因素还将持续存在,一是经济社会发展水平远高于全国平均水平的态势将继续保持,二是就业、收入对外来人口的吸引力仍然巨大,因此,未来
在职住问题的研究和实践上需要付出持续的努力。同时,未来也需要用智慧城市的手段更高效地配置就业、居住、交通资源,推动城市高质量发展。
【注】本文出现的现状数据为2015年统计数值(单独说明的除外)。
参考文献
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[3] 王飞,石晓冬,郑皓,等.回答一个核心问题,把握十个关系——《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的转型探索[J]., 2017, 41(11): 9-16+32.
本文刊载于《人类居住》杂志
2018年 第 4 期
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