在美国,政府干预私人住房市场,是地方政府、州政府和联邦政府项目的混合,政府干预的重点主要集中在五个目标:增加住房供给,降低住房成本,提高住房质量,减少贫民区,复兴邻里活力。(政府干预住房市场的途径)
在联邦层面上,政府干预起始于大萧条时期。在1933年,一半的家庭抵押被中止,抵押贷款事实上处于停滞状态。要使住房供应恢复到大萧条之前的水平,就必须使开发商和消费者都容易获得贷款资金,这就需要形成一个稳定的、有序的、易于获得的抵押市场。
国会开始通过立法保证银行吸纳存款,从而使存款人对在银行存钱有信心,以此来建立稳定的抵押贷款资金的来源。这样就能保证住房购买者和建设者通过符合一般贷款惯例的抵押从贷款机构获得资金。这样也创建了一个为抵押提供保险的联邦二级市场,允许需要现金的金融机构出售标准的抵押住房给那些能提供足够现金的买者。
国会通过降低参加联邦抵押保险的住房的预付金额,极大地拓展了住房市场。通过延长还款期,降低了对抵押住房的预付定金,从而使上百万的房主能够支付起自己的住房。吸引商界人士加入住房建造业,根据联邦抵押保险能贷到相当于住房购买价格90%的资金,这使企业获得了通过很少的资本就能开展业务独有的机会。
通过创建易于获得的抵押市场,国会使上百万梦想拥有住房的人们成为有能力购买住房的消费者,使上千在商界中挣扎的人士成为有能力提供他们渴望的住房的发展商.这一立法的真正影响发生在二战以后。为了应对增长的需求,住房建设突飞猛进。到1960年 建设了5300万套住房,比1940年增长66%。住房个人拥有率从44%增长到62%。(刺激政策)
住房贷款改革的政策开始只适用于独立住宅(1-4户),没有用于公寓。结果这种住宅供给的大量增长,大部分发生在高密度的城市中心区之外。到1960年,独立住宅占国家存量住宅的77%;类似的贷款方式运用到多户家庭使用的住宅(multifamily)以后,上百万套公寓在城市中心得以建造,市中心住房短缺的状况得到缓解。(政策前期促进了郊区化,后期注重城市更新及新城中城建设)
提供稳定的贷款资金
稳定的抵押金市场的创建,源于促使存款人提高对金融机构信心的法律。1932年联邦家庭贷款银行法,建立了联邦家庭贷款银行委员会,拥有调整储蓄和贷款机构的权力,类似于联邦储备体系超越商业银行的权力。1933年住房所有者(home owners)贷款法使住房所有者贷款有限公司(corporation)成立,对住房抵押贷款拖欠或被中止时再次提供贷款。1933年联邦Glass--Steagall银行法创建了联邦储蓄保险有限公司,以降低储蓄资金在银行操作中的风险。1934年银行法通过创建联邦储蓄和贷款保险有限公司。
没有这些法律,储蓄人有可能撤出所有的存款,使大多数银行没有充足的资本。相反,他们保持定额存款,这些钱可以为住房抵押的再次贷款提供资金。(一系列立法及机构建设)
联邦住房局(FHA)一一保险的住房抵押
新银行法帮助银行机构吸引储蓄。然而,这些机构需要足够的理由使他们把这些钱大部分用于住房建设投资。国会通过1934年国家住房法提供了必需的诱因。该法的203条创建了住房抵押保险系统,只要交小额的保险费,就可获得相当于房屋评估价格90%(在1938年前是80%)的保险。当抵押中止时,房屋将被转化成给住房局的抵押,因而获得所借的大部分钱(建筑评估价格的90% )。通过如此大幅度地降低风险,国会使住房贷款成为安全投资。 (降低风险)
这一立法的最重要的影响是它将拥有住房的潜在需求变为实际的消费需求。国会将预付定金降低到10%,戏剧性地增加了有能力支付住房预付金的人。通过全部分期偿还,降低了面对草率的抵押市场所带来的风险,通过延长贷款偿还的年限,降低了预付费用,增加了有能力支付住房贷款的家庭数量。(增加支付能力)
房地产的放贷机构可以依靠房屋的最终销售,而购房者可以依靠联邦住房局的抵押贷款。结果银行降低了开发商的资本金的要求,戏剧性地增加了开发企业的数量。这些住房计划在增加住房供给上取得前所未有的成功。在1934-1991年间,联邦住房局为1970万套独立住宅提供了保险的抵押。(增加住房供给)
退役军人管理局(VA)——担保住房抵押
国会对退役军人的住房采用的同样的办法。当时急需帮助军人避免二战后军队重整带来的经济社会问题。希望为上百万的退役军人获得住房、职业或农场提供信用担保。1944年服役军人重整法,建立了退役军人管理局的担保贷款。
法律强调退役军人管理局担保的贷款没有预付定金或保险费的需要,联邦政府保证抵押物价格60%贷款。到1991年,超过1300万套住房获得了这种贷款,不过大部分是1970年前发生的。
第一节 规范国民住房抵押市场
在大萧条之前,房抵押贷款很少提供高于交易额50%或60%的数额。由于借款人通常希望降低其自有资金,他们通常取得另外第二、第三笔抵押贷款,当然这些贷款的利率面临更大的风险因而利率更高。这些都是短期贷款,通常不超过三年,当贷款到期时未偿还的部分就是一笔高利贷,这时财产所有人只好再去借贷新的抵押贷款并付出更多的资金还贷。在这种市场环境下,他们没有能力用新的高利贷来偿还未还贷款,只能失去财产的所有权。
抵押手段和贷款要求各不相同。有的放贷者可能要求铺设新式的电缆,有的可能要求达到最低的技术标准。甚至抵押的语言也各自不同。通过要求每笔抵押都符合文字规定,联邦住房局提出了标准化措施,美国住房工业发生了革命。(标准化)
联邦住房局保险的和退役军人管理局担保的所有的建筑,必须遵循联邦住房局的“最低物业标准”涉及选址、邻里条件、土地细分设计、结构、房间面积建材质量、机器装备,甚至污水处理,这样,放贷者和借款人双方都能依靠住房的质量而防范不可预见的未来的风险。(降低风险)
每个联邦住房局保险的抵押在本质上是相同的,即无须附加抵押利息,执行固定利率,每月同样的还款数额,而且全部是自我偿还。没有贷款管理的标准,不可能有大量增长的住房抵押大量新的住房产品,大量的住房消费。
联邦国民住房抵押联合会
国家住房法创建国家住房局的同时,也规定允许私人建立抵押联合会,联合会可以从公众借钱用于购买和转售FHA(联邦住房局)的抵押。也就是说,标准的FHA保险的抵押可以由一个地区的金融机构出售给另一个地区的金融机构,从而使剩余的资本能寻求到安全的可预期的收人。
1938年国会建立了联邦国家住房抵押联合会(简称FNMA或Fannie Mae )。该联合会的工作是从指定机构购买FHA的抵押以满足增加抵押金的需要,同时将其出售给有剩余资金的人。这些放贷机构使用销售FHA抵押给联合会的收益通常来补充居民贷款所需要的资金。在1972年该联合会拓展其角色,来购买未经保险的抵押,这些贷款的规模受价格限制是出售给中低收人购房者的。
购买抵押的原始资本来源于出售股份给重建金融有限公司和美国国库的收益。其余的资金是通过要求同该联合会交易抵押的金融机构必须购买一小部分联合会的股票来筹集的。
联邦住房贷款抵押有限公司
在1970年,国会建立了联邦住房贷款抵押有限公司(简称Freddie Mac ),是个股份有限公司。该公司从股票和债券市场获得资金,并且完全用于住房抵押贷款融资。它的使命是从放贷机构(商业银行、储蓄机构、信用联盟)购买抵押,把这些贷款包装成安全的贷款(联邦国家住房抵押联合会担保的)转给投资者。国会建立这一有限公司的目的是为了使放贷者有一个持续的、可靠的、低成本的抵押资金来源。
政府国家抵押贷款联合会
1968年国会通过了住房和城市开发法,批准联邦国家住房抵押联合会转变为私有股份公司,从事常规的抵押,并建立了政府国民抵押贷款联合会(Ginnie Moa )。该机构设在联邦住房和城市开发部内,来担保国家住房局、退役军人管理局和农村住房服务机构的贷款,为这些机构保险的抵押提供担保。
第二节 多户使用的住宅
伴随独立住宅的增加供给政策的实施,对没有担保的多户使用的住宅提出了FHA207计划。这一计划也对其提供相当于建筑评估价格90%的贷款,只对新建住宅适用。不像独立住宅的贷款是针对每个所有者,公寓住宅的开发商是在联邦住房局的抵押保险下进行融资的,开发商宁愿在更安全的领域进行投资,也不愿用自有资金进行公寓开发。到1940年,在207计划支持下,只有不到3万套公寓得以建设。
608计划
在1948年,为了促进公寓住宅的建设,国会激活了608计划,因为其宽松的贷款规则通常不需企业有前期资金投入因而大量吸引企业,成功地刺激了公寓住宅的建设。
608计划对评估的开发成本提供90%的保险贷款。土地价格是建立在当时的市场价格的评估基础上。早些时候以较低价格购买土地的开发商在比较投资公寓建设的成本和抵押结束后的财产价值后,如果收益不高,将选择出售土地获利,而不会涉足公寓住房建设来避免承担风险。
建设中前期资金投人基于对工程成本的评估。那些能以低于当时通常的成本(也低于FHA评估员评估的成本)建设的开发商在建设中就能赚钱。
1954年,这一计划终止。取代这一计划,国会重整了207计划,公布了成本标准和最初的租金规定。新的程序增加了政府官员的自由裁量权。这样,因为新的程序不能减少腐败问题,就制约了FHA担保的公寓住宅的大幅度增长。
第三节 储蓄和贷款危机
大约半个世纪,国会规范互助储蓄及贷款机构(提供给住房所有者长期抵押贷款的储蓄银行和储蓄及贷款联合会)和商业银行(对建设住房的开发商提供贷款),以确保抵押金的稳定供应为增加稳定的、日益增长的好品质、安全、标准的住房提供了资金支持。
40年来利率一直保持稳定,互助储蓄和贷款机构也没有出现困境。他们能够接受以市场的利率吸纳短期存款,然后以固定利率发放在较长时间内偿还的住房贷款。但是在越南战争期间开始的通货膨胀深刻地影响了这种好形势并在持续的能源危机中继续走下坡路。自从大萧条以来,短期利率一直在3%-6%之间浮动,而这时每月一变,最高纪录达到21.5%。
利率在世界范围内波动,使互助储蓄和联邦贷款机构在吸纳储蓄上面临强烈的市场竞争,既要同商业银行的常规储蓄竞争,也要同各种支付高利率的新机构竞争,结果是大量的现金从储蓄账户流失。
互助储蓄机构要求平等的竞争环境。于是国会出台了1980年储蓄机构撤销管制货币控制法,以及1982年Garn-StGermain储蓄机构法。立法的目的是帮助互助储蓄机构吸引定期储户。为了帮助这些机构恢复投资能力,他们的业务不仅限于抵押贷款(大部分已经获得联邦的保险),甚至允许他们与借款者结成风险共担的合伙人。为了吸引更多的企业管理机构,运作方式不再仅仅是协会式组织。这样,联邦特许机构第一次可以由私人购买、拥有和运营。
这些银行改革的结果是灾难性的。为了应对危机,储蓄互助机构实行了紧缩借贷政策,慎重投资以确保联邦安全。结果在90年代早期获得住房抵押贷款的家庭大为减少,住房建设大幅削减。
第四节 成功的因素
增加住房供给要求一个稳定的、有序的、容易获得的资本市场,在较长时间内资产增值需求和利率保持在较低水平,使上百万消费者对独立住宅保持了稳走的消费需求。同样较低的资产增值需求和利率允许成千上万的开发商来供应这些需求。
法律创造了必需的稳定。消费者信任标准的产品和标准的贷款程序。更重要的是,法律也允许金融机构使用不太熟练的工作人员去建立上百万份的储蓄并提供上百万套的抵押贷款。
市场
在美国这样的市场经济国家,政府能够确保房地产业满足消费需求水平。1930年的银行改革产生了稳定的需求水平,这是2/3的家庭可支付的水平,再通过建立物质上和金融上的标准来满足这种需求,然后再确保信用是可获得的。
将预付定金降低到10%使购买成为可支付的。上百万先前买不起住房的人拥有了住房。同样重要的是,当他们想换一个标准的住房产品时,很容易转售给其他买者,新的买者也能够很容易地获得相应的资助。(住房流通)
位置
20世纪30年代的一系列立法允许市场力量在郊区选址,这些地方容易得到并具有吸引力。然而,市场力量排斥城市中心地区的建设项目,这些地区的优势项目是公寓建筑。住宅建设排斥城市的原因不仅是FHA提供的多户住宅项目不充足,也是保险业运作惯例的结果。
FHA担保的抵押贷款不能超过评估价格的90% ,假如评估价格太低,贷款就不能满足申请者的需要,结果项目就没有办法进行下去。当FHA规范了需要银行评估的财产标准后,贷款的数额依赖于对财产的判断。假如这些财产不能满足FHA的标准,贷款担保申请也将被驳回。
借款人本身也可能有资产的问题,还有收入或者信用历史。《审贷手册》特别指出:“邻里要保持稳定,必须使这些住房由同一社会阶层和种族占用”,推荐“适合的限制性的和约”。《审贷手册》也强调邻里的标准,这些标准对“比较旧的房产”、“拥挤的邻里”、“较低阶层住房”都是很歧视的,而这些房子的市区还是比较普遍的。简言之,FHA通过保险业的惯例使城市住宅受到歧视,而使郊区住宅得到广泛的金融支持。(政策对郊区化的潜在支持)
设计
FHA的设计标准对住房市场带来了确定性和可预见性。
消费者购买FHA担保的住房能够依靠坚实的地基、高品质的建材、最小房间标准、现代管材及充足的电容。建设住房的开发商能够满足这些标准是因为能够获得长期低息贷款。银行能够依靠出售这些合格产品的抵押给联邦国民住房抵押联合会(Fannie Mae)。
独立住宅的开发商能够预见可以获得的FHA担保的抵押贷款。消费者能够预见如果出售这一抵押品的收益。同样,银行能够预见放贷的产品的质量、最短建成时间,以及保险需要的付出。结果是大量的标准住宅产生了,大量的合乎规定的抵押贷款发放了,大量的消费增长,同时住房储备大幅增长。到21世纪,地方建设和消防标准已经能够代替FHA标准。
最小财产标准对创建一个独立住宅市场是十分关键的,同样多户住宅单元的标准也显示了对这一市场是有歧视的。1934年住房法第二部分赋予FHA对修缮和改善住宅给予2000美元的担保贷款的权力。根据FHA的程序,需要维修的现存住宅被限制了最低的评估价格,通常这个价格是低于所需要的花费的。(促进了独立住宅市场)
如果一处房产有较少的方面是不完善的,借款人需要把它修补完善或放弃贷款。必要的花费是使这些多户住宅与最低房产标准相一致,通常这些标准比市场上通行的标准要高。而且,最小住房标准也排除了主要住房种类。费城和巴尔的摩的联排住宅就不能满足FHA的要求,因为他们比较窄。(对旧居住区借贷的歧视)
对于修复旧住房的一系列市场贷款计划并没有出台。直到大家不仅重视新住宅建设,也开始重视修复旧房子以满足最低标准,并且使之适应新时代的要求。
资金
如果没有抵押定金,银行不可能获得资金放贷。如果没有FHA的保险,互助储蓄机构不可能进行与住房抵押同样多的投资。如果没有联邦国民住房抵押联合会(Fannie Mae)去购买FHA的抵押,将无法获得增加的抵押金给银行以满足增加的需求。然而,如果没有标准的FHA贷款实践、保险业的技术和抵押手段,住房抵押贷款的大量的组织工作将不可能达到目标。
这些新的借贷实践不仅应用于联邦保险的抵押贷款。固定利率、长期、自我分期还款的抵押成为贷款最普通的形式。事实上,借贷机构在所有的抵押项目中采用联邦项目的保险技术标准。
然而,遇到的问题,以及与最低房产标准相一致的建设费用,对旧居住区借贷的歧视等,阻止了住房革命从新建扩展到旧房改造。抵押和短期借贷,以及其他新政前的措施成为为现存楼房提供资金的普通手段。
企业家
在设计独立住宅计划时,政府官员力求创造条件吸引小企业进入房地产市场。
获得FHA抵押的简便性极大地减低了房屋建设者的风险。他们不再担心消费者不能获得住房抵押贷款。他们不需要事先准备很多资金,因为他们能借到相当于房产购买价格90%的贷款。政府官员唯一要做的是监督银行,使其按规定运作。这样就使上千家仅拥有较少现金的企业被吸引到住房建设产业中来了。
政府官员在处理多户租赁的楼房时,采用了与个人拥有的独立住宅完全不同的方式。他们希望不限制公寓住宅的建设,但不希望开发商赚大钱。直到608计划允许精明的开发商出很少的前期资金或不出现金,并且可以赚很多钱时,这种局面才终止。这一计划最低程度地降低了开发商的风险,但是他们也限制利润,指定劳动力,规范承租人,要求耗时的官僚式的审查,因此是不可能产生大量的新公寓住宅的。
时间
20世纪30年代银行改革的令人满意的一个结果是把房地产评估从变化资金市场中隔离开来。上百万的借款人能够避免再次进行泡沫式的抵押的风险。FHA担保的抵押是全部自我分期偿还的,这一贷款政策执行了几十年。他们也降低了在紧缩银根期间售房的风险。假如FHA在这座房子上曾经给予抵押,他们同样会再次这么做。
同样的,互助储蓄机构不再担心资金流转。一旦他们需要现金,他们可以出售FHA担保的抵押给联邦国民住房抵押联合会。这样,贷款机构可以依靠调配自己的资源,从而在变化的需求中应对自若。
然而,FHA担保的公寓房的抵押,一开始就限制新的建设。因此,买房人—但不是公寓的所有人,是不能体会把房子卖给另一个买者—不能获得FHA担保的抵押的人是多么困难的。
第五节 增加住房供给作为规划策略
富兰克林·罗斯福政府执行了对最基础的、可能的市场进行干预的政策,以创造条件确保市场经济的顺利运行。在住房这项大事上,他的政策实现了满足持续的对较高质量住房的需求,以及持续、有效、足够的资金使房地产业能够供应这种稳定的需求。结果是住房供给得到稳定增长。在2000年,美国共有115904641套住房,其中68%是居民拥有产权的。
住房储备的持续增长使住房市场保持一种面积、类型和价格的多种选择性。市民通过持续支付为居住所承担的费用而能够买到多种选择的产品和服务。但是,除了一个功能完善的资金市场使资源向需求旺盛的地区流动外,有些地区住房的供应是不充分的,市民支付不起质量好的庇护所。降低住房成本要求政府对私人市场进行不同方式的干预。反而,处理地方住房供应不足的问题,要求地方政府采取行动。可能需要改变法律以使建设行为更容易,或者比以前更易获得许可,或在通常不允许的地区建设住房。但是,不了解当地特殊的情况,要知道政府如何采取有效的行动是不可能的。