Q:始自年初的关于城市群、都市圈发展的讨论十分热烈。研究交通的专家们是从最初开始就积极发表意见,因为发展城市群、都市圈,交通首当其冲。但另一个现实是,这些年来中国大城市广泛存在“郊区荒野”问题,很多艺术作品也针对这种现象而创作,比如拍摄周边杂草丛生、人迹罕至的远郊地铁站。你在文章中曾提出要重视大城市郊区发展。那么在推进城市群、都市圈发展的背景下,交通应该作出怎样的调整?
A:发展是一步步向前推进的。我认为在每一个阶段,每一个问题的紧迫性是会发生变化的。以前人们还没有这么重视大城市发展与周边小城市的关系,我们要倡导通过城市群、都市圈的发展去迈出第一步。到了今天,要面对下一个问题:差异化。城市群、都市圈的发展都需要做到差异化。轨道交通要建多长、网络要多密,要根据具体情况来差异化地实现。比如现在的东京都市圈和未来我心目中的上海都市圈,50~80公里的半径范围,都需要密集的轨道交通网络。
你提到的“郊区荒野”问题,我认为要分两种情况来对待。第一种情况是预期的目标有误。比如,展望未来的三四十年,等中国城市化进程基本上结束之后,在一些规模相对小一些的大城市,现在规划的一些轨道交通站点可能已经过度投资、建得过远。第二种情况在北京、上海这样的超大城市可能会比较明显,现在人们对应该进行轨道交通建设容易达成共识,但是土地用途方面却出现“减量规划”的限制,这就容易导致轨道交通沿线空间的开发不够强。接下来在都市圈建设中,上海的城市轨道交通要连接太仓、吴江、嘉兴等邻近城市,按上海减量供地的要求,未来的地铁一定也是途径城郊农村,再到达这些周边城市,这就是政府规划导致轨道沿线的土地低效率利用。未来轨道交通沿线应该要开发,高效利用土地,都市圈内的小城市肯定要与上海有所互动,这些地方的居民可能很多都会选择到上海工作,那么为什么一定要把房子建在这些小城市,而不是建在上海市郊区的地铁站附近?
Q:在长三角高质量一体化发展合作机制之下,很多城市参与进来,和上海一起讨论大家可以怎样做。您在文章中曾提到以后发展都市圈必须加强相邻城市之间的协调,目前我们还没有能做这件事情的实体。讨论固然需要,但实体可能意味着更进一步。您认为协调可以通过哪些办法来实现?
A:这个问题与中国的行政管理体制有关。中国的地级市很尴尬,范围往往比西方的城市大,但是中国最大的几个城市又比都市圈小,既发挥了超越城市的区域资源整合功能,但这个功能又不够强大。我认为未来要解决这个问题需要成立跨区域的类政府机构,它可能不是一级政府实体,但应该有配置公共服务和基础设施、进行跨地区政策协调和设定标准的功能。这一步不一定能快速达到,可能牵涉到中央的决心,触及到一些行政体制改革的问题。我的预期是,从长三角一体化示范区开始入手。接下来比较实际的是会讨论跨区域的基础设施怎么建,这可以通过公司化运营。可以由各方的财政部门和企业联合成立公司,比如轨道交通公司,来解决具体问题。
从某种意义上讲,这种实体已经属于一个类政府机构。我认为没有必要让政府和市场截然对立。这种公司性质的类政府机构,首先是一种市场行为,其次也带有政府行为的成分,有财政资金注入,甚至还可以把跨区域轨道交通沿线的土地开发权也交给这个公司,实际上就形成了公私合营的模式,这跟政府直接来实施的模式是不一样的。我们可以设想一下另一种模式:建立一个跨都市圈的政府,直接通过公共资源来投资建设。本质上解决的问题是一样的。我认为在中间过渡的状态,大家可以发挥能动性去探索如何解决。公共服务也可以用这种的形式来做,比如学校、医院。在港口管理上,宁波、舟山等地的港口与上海港口的合作已经通过这种公司化的做法来运营了。
但制度的设计和统一标准的制定,这是政府该做的事,比如未来都市圈各地的统计口径、招商引资政策、特定领域的法律纠纷解决。这些工作可以笼统地交给类政府机构,在制度设定上,类政府机构的职能更像政府,在投资功能上,它更像一个国有企业。我相信有很大的探索余地。