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近期,中国城市规划设计研究院·阿里巴巴未来城市实验室邀请了厦门大学建筑学院/经济学院赵燕菁教授作为未来随想社活动的嘉宾进行知识分享。赵燕菁教授以“城市增长:从高速度到高质量”为主题发表了超长演讲,内容主要涵盖两阶段增长模型、土地金融与城市化、城市增长转型、规划转型、住房与转型等方面。本文根据赵燕菁教授现场发言整理,内容经本人审阅并修订。
嘉宾简介:赵燕菁,教授级高级规划师,曾任厦门市规划局局长、中国城市规划设计研究院副总规划师,现任厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院双聘教授,是城市规划设计领域的资深专家。

如何将经济学运用到城市规划,是我多年以来一直关注的课题。我们首先从“增长”这个最简单的概念讲起。
经济学的核心问题就是增长。市场上有很多不同的商业模式,比如,修自行车的、做手机的、做汽车的……,以及大学、医院、政府、家庭等等,都是“商业模式”。任何一个商业模式,可以用一个会计恒等式来概括,即收入(revenue)减去成本(cost)必须获得大于等于零的净剩余(surplus)。经济就是无数商业模式的加总,所谓增长,就是商业模式总量不断扩张的过程。

为了描述“转型”,我们把增长进一步拆解为资本型增长和运营型增长两个阶段。用一个方程组表示,就是资本收入-资本支出=资本剩余以及运营收入-运营支出=运营剩余。真实增长的条件是两个剩余都不小于零。
什么是资本型增长阶段?简单讲,就是“花钱”的阶段。比如,建立家庭要购买住房、家具;建立企业要购买设备、建设厂房;建设城市要投入“七通一平”……这个阶段有三个变量:
第一是资本性收入。覆盖资本性支出必须先有一笔钱。在传统经济中,这部分收入来自其他商业模式的积累。在现代经济中,资本性收入是商业模式自身未来收益的贴现。你从土地、股票、债券市场获得的收益,都属于资本性收入。因此,资本性收入不能看作你挣的钱,而是相反,是你未来要付出的钱。
第二是资本性支出。启动商业模式需要付出的一次性开支。譬如,你要上街擦皮鞋,就先要买鞋油、刷子,前面讲到的,家庭要购买住房,企业要购买设备,政府要下“固投”,都是典型的资本性支出,财务上用CAPEX表示。
第三是资本性剩余。当你拥有的资本,比如市场融资获得的钱,大于资本性投入的需要,就会产生资本性剩余。这笔钱同样不是你挣到的钱,而是你省下来的钱。区分资本性剩余和运营性剩余很重要。在现代经济里,当我们说储蓄率很高时,并不一定意味着我们有很多钱,因为其中很大一部分其实是负债,是借来的钱。只有将资本剩余还原为现金流后,才能作为可以自由支配的剩余。
这一阶段的收益和投入都是一次性的——无论建设周期多长,只有在完成的一瞬间,这个阶段才算完成。但你不能一直靠投资、靠花钱来实现财富的增长,一旦资本型增长阶段完成,你必须尽快进入运营型增长阶段。
什么是运营型增长阶段?简单讲,就是挣钱阶段。比如你到中规院上班挣钱,支付日常生活开支(衣食、水电);企业要获得营收,才能支付经常性成本(工资、物耗);政府要收取税收,才能支付基础设施维护和其他公共服务(养老金、社保)的经常性支出。这个阶段也有三个变量:
第一个变量,运营性收入。家庭的工资收入、企业的营收、股东的分红、政府的税收……都是运营性收入。一项资产,比如住房,你用来出租,租金就是运营性收入,用来出售,就是资本性收入。
第二个变量,运营性支出。譬如,家庭支出饮食、水电费、物业费;企业支出的劳务费、利息、折旧;政府给公务员的工资、维护基础设施等一般性公共预算的支出,都是运营性支出。财务上用缩写OPEX表示。
第三个变量,运营性剩余。譬如,政府预算结余,家庭、企业支出后的结余。这是真正的可以自由支配的剩余,可以用于任何开支。传统增长中的资本,就是来自于这部分剩余。
大家可以发现,这两个公式一旦拆开后就再也合不到一起,为什么?因为,第一个公式中的变量全是一次性的,一次性的支出、一次性的收入,是“量”;而第二个公式中的变量则是连续性的,连续性的收入、连续性的支出,是“流”。传统经济增长理论的问题,就是没有把两者分开。所以,很多市场现象在传统增长模型里找不到。其中之一,就是观察不到经济“转型”。
我们把两阶段增长模型和传统的增长模型进行对比,就可以看出两者的差异。譬如GDP的计算:一种算法是从消费侧算起,固投(CAPEX)加消费和净出口(OPEX);另一种算法是从生产侧算起,将每一种商业模式的增加值(资本收入和企业净营收)相加。这两个算法理论上应该是相等的,但是现实中它是不相等的,会有一个剩余。传统增长理论把这个解释不了的差额,叫做技术进步。所以,要素增长再加上一个解释不了的技术进步,就叫全要素增长。传统增长理论的错误出在什么地方?就是把“量”和“流”加在了一起。
新古典主义增长理论是建立在“科布-道格拉斯生产函数”基础上的。这个函数中,L是劳动力,K是资本,A是技术进步,α和β相加等于1的含义是劳动力多一点资本就少一点,或者资本少一点劳动力就多一点,二者之间是权衡(trade off)关系。经济学就研究这两者之间的最优配置。凡是劳动和资本解释不了的部分,都归因于“技术进步”。
但是如果我们用两阶段增长模型就可以看出来,技术进步在这个公式里面是可以被解释的,而不是外生的——只要能找到一个让两个阶段剩余不小于零的商业模式,经济就会增长,技术有没有变化无所谓。技术就是一种“固投”,只要最终带来的剩余不为负,经济就可以增长。反之,再先进的技术,不能带来非负的剩余,经济也不会增长。
甚至科布-道格拉斯生产函数中的“劳动”也可以分为资本型投入和运营型投入:当你上学时,劳动处于资本型增长阶段;当你开始工作,劳动才进入运营型增长阶段。后面还会提到,在现代增长模式中,全要素增长也并没有克鲁格曼所说的那么重要。
其实新古典之前的古典经济学的模型,实际上已经触摸到两阶段增长模型了。譬如马克思著名的剩余价值(商品价值=不可变成本+可变成本+剩余价值)中,就已经将成本区分为一次性投入的不变成本和日常开支可变资本。这是非常伟大的洞见。遗憾的是由于收益和剩余两项没有做同样的区分,四个变量只能还写在一个等式里。
我们现在来分析经济为什么会突然快速增长。
从这张图可以看出来,人均财富100万年以来都没有多少变化。但从1750年左右开始,却出现了前所未有的巨大增长。由于各国进入这个拐点的时期不同,出现了所谓的“大分流”。中国的这个变化是从1980年开始的,从此中国经济开始并入经济主流。
为什么人类能在这么短的时间内发生如此巨大的变化?说以前的人刚好都是笨蛋,这肯定是没有说服力的,一定是发生了什么重大变迁。
回到两阶段模型,可以看出,所有增长都源自于第一个变量——资本性收入,或者说原始资本。但恰恰是原始资本是最难获得的。比如说,我知道大桥建好后收费一定赚钱,但是仅仅知道是没用的,真正难的是获得资本性收入把桥建起来。就像当年如果没有“孙正义”而只有“马云”,阿里巴巴也不会有今天。公司如此,个人如此,国家也是如此,要获得原始资本是非常难的。
如果我们把“大分流”之前的经济称作“传统增长”,之后的经济称作“现代增长”,就可以发现,两者的差异,就在于获得原始资本的方式不同。
传统增长,简单讲,就是每一个商业模式的资本收入,都是来自于其他商业模式的运营剩余。比如说,你办工厂,向银行贷款,银行的贷款就是来自于别人的剩余;你要想赚钱,需要上大学,你的资本来自于你父母的剩余;宗主国工业化,殖民地就要贡献自己的剩余……传统增长里,任何新的商业模式的投入,都需要其他商业模式“节省”,而节省又会导致需求不足,反过来抑制生产,结果就是财富积累缓慢。现代经济学的增长理论,都是基于传统的增长模式。因此,在多数传统增长理论中,储蓄(剩余)干脆被视作投资在供给侧的度量。

但是现代增长则不同。还是用上大学的例子,美国人上大学并不需要找爸妈要钱,而是向银行借钱,抵押的是他未来的收益。从这个例子,大家想必就能看出现代增长和传统增长的区别了,传统增长的资本来自于过去运营剩余的积累,而现代增长的资本则来源于自身未来收益的贴现。现代增长和传统增长最大的差别,就是前者可以自己给自己创造资本。谁先进入这个模式,谁就能先实现增长。现代国家的标配,就是发达的资本市场。所有不会负债的经济都不会成为现代经济。

这里,我们要在两阶段方程组里引入第三个方程——资本方程,来描述现代增长。这个方程的含义就是,两阶段模型的第一项,资本收益,可以通过将第二个方程里的未来的现金流贴现获得。这个方程解释了现代增长的秘密。人类财富开始高速增长,就是因为创造了将未来收益贴现过来创造资本的途径。
区分了现代增长和传统增长后,我们就可以讨论两阶段模型中存在的一个问题:如果资本剩余为负,有缺口,能用现金流收入的剩余来覆盖吗?反过来,如果现金流有缺口,能用资本性剩余来弥补吗?
在两阶段模型里,资本剩余是一次性的,是“量”,运营缺口是“流”,只要时间够长,多大的“量”都覆盖不了“流”,增长迟早会进入庞氏循环。这就是为什么不能靠出售资产去发工资。
反过来,运营只要有剩余只要时间够长,总能积累起启动新商业模式的资本。但由于这个资本是建立在旧商业模式的剩余上,旧的模式就必须压缩消费支出(OPEX),收益一定的情况下,消费越低,剩余越多,这使得传统的增长模式速度只能很慢,因为消费转化为剩余虽然可以加快原始资本积累,但同时也消灭了新商业模式必须的市场需求。一旦以行政的方式强行积累,社会就会非常痛苦,甚至导致政权解体。
如果新的商业模式可以抵押自己未来的收入获得原始资本,老的商业模式就不必强行压缩消费。但这样一来,资本性收入一开始就必须大于资本性支出。如果出现资本缺口,资本增长完成不了,根本不会进入能创造现金流的运营阶段。现代增长中,所有资本收入,本质上都是其未来的收益,用资本收入覆盖现金流的就是旁氏骗局;所有现金流剩余本质上都是对消费的压缩,用现金流剩余覆盖资本缺口的结果就是“市场窒息“。
结论就是,在现代增长中,资本缺口只能用资本覆盖;现金流缺口只能用现金流来覆盖。
明白了两阶段增长模型,在这个框架下,我们可以开始讨论城市化是如何启动的。
为了提高讨论效率,我们先要统一城市的定义。城市是什么?城市就是各类公共服务的集合。城市和农村最大的区别就是公共服务水平的区别。所谓“公共服务”就是所有的商业模式都需要的服务。譬如,道路、治安、消防……如果这些服务自我提供,成本就会变得极高。这个时候就要有一个企业专门为所有商业模式提供通用的服务,这个企业被称作“政府”。它的商业模式就是通过自身的重资产,使搭载其上的企业、家庭实现轻资产,然后再从企业和家庭获得税收。
既然政府是企业,其发展也就可以用两阶段增长模型来解释。与所有商业模式一样,城市政府实现城市化也可以分为原始资本积累和创造现金流两个阶段:城市建设阶段(资本型增长)——“城市化1.0”;城市运营阶段(现金流型增长)——“城市化2.0”。显然,城市公共服务都是一些独特的、非常重的资产,需要巨大的资本,可以说远超当今任何资本密集型的其他产业。因此,在解决资本问题之前,任何国家的城市化1.0阶段都不可能启动。从这个意义上讲,城市化从来都不是工业化的结果,而是工业化的一部分。
历史上,中国的城市化水平很少超过20%。大多都是在15%左右摆动。1978年改革开放时中国的城市化水平是17.9%,仅相当于西汉时期的城市化水平。1984年,中国才第一次超过历史上城市化水平最高的南宋(22%)。最主要的原因是长期以来没有解决启动城市化的“第一桶金”的问题。当土地资本基本恒定而人口不断增长时,人均资本下降,经济就会出现“内卷化”(involution),如果不能控制人口,很容易导致经济崩溃。
近几十年来,中国的城市化水平为何突飞猛进?这是因为中国终于通过土地金融,创造出了一个巨大的资本市场。资本市场的本质就是未来收益的贴现,土地界定给农民,土地金融就只能贴现农业未来的收益,土地界定给政府,就能够贴现未来公共服务的收益。显然,后者资本化的收益远大于前者。这就是为什么各国都通过不同途径限制农业用地私下转为城市用地。
今天回头来看,1982年宪法规定土地国有、1988年宪法修正案区分土地的所有权和使用权、1990年推出国有土地使用权转让暂行条例,通过这三个步骤,中国完成了土地金融的法律构建,这三件事对中国城市化启动具有不可估量的重大意义。
20世纪90年代通货膨胀的时候,中国为了回笼货币,开放了三个市场,一是股票市场,二是期货市场,还有一个就是房地产市场,前两个市场被给予厚望,但发展却并不尽如人意,反而是经过了1994年分税制改革、1998年住房制度改革、2003年土地拍卖制度改革…..最不被看好的房地产市场最终成为中国最主要的资本市场。
别的国家为什么不能仿效中国的土地金融?很重要一点,就是因为在我们国家,土地一级市场是被地方政府垄断的。根据1982年宪法规定:“城市的土地属于国家所有”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。那么当时为什么没有人反对、甚至注意到这一条呢?这是因为1982年宪法同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”既然不能交易,使用无偿划拨,产权归属自然也不重要了。
1980年代,深圳特区开始建设,遇到的还是老问题,资本从哪里来?现在有些人想当然以为深圳有今天,是“举全国之力”,其实当时中央财政自己都没钱。真正的突破,来自于借鉴香港的经验,香港20世纪60、70年代实现经济起飞,它的钱是哪里来的?不是靠英国投资,而是靠卖地融资。彼时,香港尚未回归,作为英国的殖民地,香港的土地是归英国女王所有的,而深圳的土地是归国家所有的,既然都是非私有的土地,能否做同样的事?正是受到香港卖地融资的启发,1987年深圳拍卖了全国第一块土地。
1988年推出宪法修正案,将土地的所有权和使用权分开,深圳的“先行先试”就合法化了。1990年颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地使用权年限,土地使用权的有偿使用让原本捉襟见肘的地方政府一夜暴富!今天,土地市场形成的资本,已经远远超过其它资本市场,使中国成为世界上少数几个最能生成资本的大国。
外国的房地产市场为什么不能成为资本的主要来源,除了中国的土地一级市场政府垄断外,另外一个重要原因,就是外国普遍对房地产存量征收财产税,压低了不动产未来现金流的贴现。
也正是因为土地市场,中国城市规划无意中站在了中国经济增长的中心位置。大家千万不要以为规划在全世界的地位都很高,中国的规划师之所以有地位不是因为设计院,而是因为规划局——规划局掌控土地的各项权力,使其得以支配规划师自身都没有充分意识到的巨大财富。
拥有资本市场是所有国家从传统增长进入现代增长的前提,国家强大一定是先有强大的资本市场,一旦资本市场强大,成为经济大国就是早晚的事。正是因为有了土地金融,中国有了低息的经济环境和超高水平的基础设施建设,中国的城市化才得以从极低的水平迅速跃升。
从地铁到机场、从公路到桥梁,中国第一次拥有了向基础设施、高科技、军事等重资产领域飞速扩张的资本。无论研发、并购还是外援,中国的表现更像是一个资本生成大国,而非仰赖他国资本(外债)的发展中国家。想想中美贸易战到现在,对我们有影响吗?我们天天被网上的新闻吓得半死,但电脑和手机一关机,还不是一切照常!这是因为中美贸易战对中国资本市场这个根基基本没有触动。
很多人都怪罪房地产把中国经济带歪了,挤出了制造业。而事实是,2008年后土地金融大爆发,不仅没有挤走制造业,反而推动了制造业的快速升级。原来我们无力涉足的资本密集环节,中国制造业占比大幅上升,中国今天才有资本叫板美国。2008年是中国经济实力反转的分水岭,正是土地金融,诱发了中美史诗般的经济大对决。
到目前为止,中国城市化取得了阶段性成功,这已经是不争的事实。现在的问题是,这样的增长还能持续吗?回到两阶段增长理论,我们就会发现,中国城市化的第一阶段已经基本完成,资本型增长阶段要开始向运营型增长阶段转型。
2015年,中国建成区面积5.6万平方公里,加上工矿用地10万平方公里,就算从那时起中国一寸新城都不建,也足以容纳将近80%的中国人口。由于“土地金融”支持了中国的空间城镇化,使中国的城镇化出现了一个巨大的“提前量”,中国的城镇化也因此将在较低的人口城镇化水平就开始转型。虽然人口还在持续城市化,但城市政府的大规模资本投入阶段已经逐渐进入尾声。一旦进入到运营阶段,中国经济将面对完全不同的问题,传统的增长动力就会突然消失。
在城市化转型阶段,资本性支出会急剧下降,现金流支出会上升。资本缺口这个城市化1.0阶段的主要问题,将会被现金流缺口这个城市化2.0 阶段的主要问题所取代。城市面临的最大困难,将是维持城市运行的现金流(包括养老金、社保在内的一般性财政支出)严重不足。事实上,现在那些开始进入衰退的城市,不是卖不出地,而是开不出工资,以及养老金出现缺口。
1.0阶段到2.0阶段意味着什么?意味着中国城市化从资本型增长阶段转入现金流型增长阶段,一次性土地收入就不再重要,单位土地产生的现金流应该成为新阶段政府关注的主要指标。
在城市化1.0阶段,只要GDP增长,就基本上是“好”的增长。进入2.0阶段则不一样,同样的GDP增长,既可能是“好增长”,也可能是“坏增长”。在转型阶段,如果“坏的GDP”(固投)减少得快,“好的GDP”(现金流)增长得慢,加总的GDP减少,可能是意味着经济转型的成功;反之,固定资产投资继续增加,但没有创造出相应的现金流,GDP增长反而意味着转型的失败。
进入转型阶段,我们就不能再简单地看城市的GDP,而要看这个城市政府的现金流;不是看这个城市政府花钱的本领,更要看这个城市政府赚钱的本领。举例来看,用2015年的税收和GDP两种标准来对比沈阳、东莞、泉州、福州、厦门这五个城市。按照GDP的标准,城市排序应当是沈阳、东莞、泉州、福州,厦门最后。但如果用2.0的标准,城市的排序一下子就反过来了,厦门税收是495亿,跃居五个城市的第一位,比沈阳的492亿还高一点,然后是沈阳、东莞、福州,最后是泉州。
这时我们如果选择城市,当然不能按照GDP标准,而是要按照税收标准。在2.0阶段,现金流收入是一个远比经济总量更重要的经济指标。那么为什么还有这么多地方政府依然在追求GDP呢?这是因为他们的上级虽然口口声声要求地方政府转变增长方式,但却不知道用什么方式来衡量新的增长方式,由于不知道高质量增长的含义是什么,他们只能用旧的GDP指标来测度地方政府的绩效。中央政府一直在要求地方政府“转变增长方式”,殊不知转变的最大阻力就是中央政府本身。
当你手里只有秒表时,比赛是不可能从跑步转为跳高的。
当城市从1.0的增量时代迈入2.0的存量时代,我们的规划要怎么做?
资本为王的时代,一个城市只要有资本就有企业,就有税收,就有现金流,就有人口。一句话,只要有资本,城市就能够发展。但是,这在2.0时代行不通了,你手上有资本要找有人的地方去投,否则你投了没有人去,工厂就被闲置在那儿。现在是,有人才有税收,才有资本。劳动力比资本更重要。因为现金流成为一个城市要解决的核心问题。规划学科是由它所解决的问题所塑造的,问题不同,规划不同。
把上述问题代入两阶段模型,六个变量“三增三减”。这些变量投映到不同性质的用地上,城市规划也要随之转变。
首先,在第一个金融等式里,资本支出减少,资本收入减少,资本剩余增加。但是,这个剩余不能被用来弥补现金流缺口,不能用作支付养老金、工资。而是要通过政府基金投入资本品,将资本剩余转化为现金流剩余。
其次,在第二个财政等式里,增加运营收入,减少运营支出,增加运营剩余。城市规划要把更多的资源,分配给能带来税收的用途;要减少运营支出,特别是像地铁这种大量消耗现金流的刚性支出。要推广类似于厦门BRT式的性能差不多却消耗很少现金流的公共服务。省的钱就是赚的钱,中国地方政府的财政逻辑和国外不同,没必要追求预算平衡,能结余就结余。运营性剩余看似“闲置”,一旦出现经济危机就是救命的钱。
我将这六项经济变量和土地用途对应,提出一个简化的用地结构模型。黑色代表道路,第一阶段需要资本型投入(固投),第二阶段需要消耗现金流来维护;黄色的是居住用地,第一阶段是资本性收益的主要来源,第二阶段在中国不会带来现金流,而是消耗现金流,成为政府的负担;棕色的是产业用地,第一阶段招商需要贴钱,但在中国的间接税制下,却是第二阶段最主要的税收来源;红色的是公共服务,是为黄色服务的,第一阶段消耗资本,第二阶段消耗现金流。
按照两阶段模型,这几类用地的比例,会在很大程度上决定一个城市最终的运行效益。一旦“花钱”的土地和“挣钱”的土地比例在规划阶段失衡,很难通过后来的调整进行补救。那些看似高标准的规划,大面积的蓝绿空间、高覆盖的地下轨道、昂贵的文化设施……最后都会转变为城市财政持续流血的伤口。可以说,一个城市的竞争力,很多在规划师的图版上就已经决定了。对规划用地结构进行效益分析和比较,应当是新时代规划转型的标配。
进入2.0阶段,要尽可能将各种用途的土地转变为可以带来现金流的土地——工业厂房、CBD、金融街等等。第一阶段曾经作为资本主要来源的居住用地要逐渐减少,给产业劳动力提供低价保障房的用地要增加,因为后者虽是居住用地,但却可以通过与产业用地相联而带来税收。包括黑色的基础设施用地,也要通过街道活化等存量规划,减少成本,创造现金流。土地出让也不应再是“价高者得”,而是要看谁能带来更多的税收。在建成环境中也有大量可以收费的项目,比如道路上的停车费就是一笔巨大的现金流。存量规划就是创造(或节省)现金流。

在存量为主的城市化2.0阶段,在增量阶段刚性的土地用途,要能随着市场需求连续调整。所谓“违章”,很多时候是规划响应市场需求的失败。不改变为增量阶段设计的规划管理规则,市场潜在现金流的创造就会被抑制。怎样完成以刚性为目标的增量规划,向以弹性为目标的存量规划转变,是中国规划师面临的独特问题。这个问题不能在“规划院”解决,而只能在“规划局”解决。
我在厦门规划局时提出过一个负面清单土地用途管理的新规则,给存量土地设计一个合法改变规划条件的途径。做法是允许已开发土地,根据市场需要,在不违反负面清单规定的条件下,调整土地用途。政府给不同的土地用途定价,按年度收取租金。这样,原来不产生现金流的土地用途,就能产生新的现金流而无需“违章”。新增商住用地应从批租转向年租,这样收入就从一次性收益变成了现金流收益。工业用地要同现金流(税收)挂钩,要规定退出机制,或改为租赁以防止企业卖地套现。
城市化2.0阶段的规划师,脑子里不仅要想到楼怎么建,钱怎么花,还要想到楼建好了要怎么经营,钱怎么还,一定要有钱的概念。
2.0时代的城市规划不会比1.0时代容易。因为“养”城市比“建”城市更难,创造现金流比创造资本更难。存量时代的城市规划,主要是设计政策而不是空间。自然资源局会取代设计院,成为规划的策源地,这些都是传统规划不熟悉的新领域。
把住房单独拿出来讨论,是因为住房对经济增长有着特殊的影响。我曾看过一版“大伦敦规划”,里面开篇就提出,这版规划只解决三个问题:第一是住房,第二是住房,第三还是住房。中国城市化的动力来自土地,住房对城市规划的影响也就更大。现在很多人批评房地产,丑化房地产,好像房地产要为中国经济出现的问题背锅。其实房地产就是一个工具,水可载舟,亦可覆舟,本身没什么好坏。
城市化资本型增长阶段,住房市场的主要功能是融资,卖地就相当于直接融资。虽然后来的融资平台把土地金融搞成了间接融资,导致了地方债务飙升,但瑕不掩瑜,土地金融对中国城市化1.0仍然功不可没。
进入运营型增长阶段后,房地产作为一个工具,就要从过去以融资为主,转变为未来以创造现金流为主。由于中国地方政府的税收主要来自企业,房地产市场的优先目标也就从为地方政府融资,转变为帮助地方政府降低企业成本。最近深圳开始大幅减少住房用地,政策性住房的供地超过新增住房供地的60%,反映了城市进入运营型增长阶段后规划的转型。
制造业是所有现金流之源。高房价有利于制造业,还是低房价有利于制造业,其实并没有简单的答案。我们固然看到很多制造业由于房价上升被迫搬走,城市产业空心化,但也要看到,更多的企业在高房价的城市创业、创新。你很少看到那些新的商业模式会出现在低房价的城市。这是因为任何商业模式都有两个阶段,高房价的城市企业更容易获得融资,资本型增长阶段容易启动和完成,但企业进入第二阶段后,高房价会通过劳动力薪酬增加,使企业难以运营,进而不得不搬迁到房价较低的城市。
假设两个完全相同的企业,一个在高房价城市,一个在低房价城市,哪个企业更容易融资呢?显然是在高房价城市的企业,因为它的资产是更好的银行抵押品。但进入运营阶段,低房价城市企业的优势就会显现出来,因为他可以雇到更便宜的劳动力。这就是为什么高科技与“强制造”很难在一个城市共存——创业成功就要搬迁。
然而,凡事都有例外,这个世界上就是有两个城市既有高科技又有“强制造”,不仅能够创新还能够制造。一个是新加坡,一个是深圳。为什么这两个城市可以?这是因为他们都存在着两个平行的住房市场。
新加坡大约是全球土地价格最高的城市之一,但大约有87%的人其实都住在组屋中。组屋的房价是政府定的,不随市场波动,房价再高也和居民没关系。在企业运营阶段,现金流支出中最大的比重就是劳动力支出。企业可以用较低的工资雇佣到员工,运营成本降低,因高房价被迫外迁的企业较少。所以,新加坡虽然房价较高,但仍然可以维持较高的企业竞争力。

那么,深圳是做如何到高房价和“强制造”并存的呢?这是因为深圳有70%的人是住在城中村里。城中村是非法建筑,没有产权、不能转让、不能抵押、不能上市,唯一获利的途径就是出租,而存量巨大的城中村,抑制了租金的上涨,企业运营的成本也就降下来了。中规院当年在深圳,也曾有一段时间在蔡屋围村里,我也住过城中村,我估计深圳很多创业者,当年都住过城中村。硅谷创业企业一开始也是在车库里,哪有一个创业企业是一开始就能买一个高大上的大楼的,北京的创业者很多也都是在学生宿舍和地下室里开始创业的。随着这些非正规空间的消失,企业创新的难度反而增加了。
城中村在规划上还有一个好处,就是高度的混合、多样化和富有弹性。中规院在蔡屋围时,厅里就是“办公”(画图),卧室就是“居住”(睡觉),食堂就是“服务”(吃饭、看电视、打牌)。由于处于规划的盲区,城中村的功能可以最大限度地随着市场需要的变化而变化。由于规划只能按照编制时的市场需求确定用地功能,一旦批出,难以更改。因此规划很难做到与市场的需求变化同步调整。但城中村却可以做到“市场缺什么,它就是什么”——缺居住,它就是居住;缺餐饮,它就是餐饮;缺仓储,它就是仓储。这为深圳的规划提供了极大的弹性。
深圳一开始并没有认识到这一点。前几年也像其他城市那样启动了大规模的城中村改造。但结果却发现,全都变成商品房以后,土地升值全都给原住民和开发商拿走了,政府要提供基础设施还要为新增居民提供学校等公共服务。更麻烦的是,深圳从事制造业、第三产业的的工人反而没有了住所。低成本住房供给的减少,使深圳变得和北京、香港一样,制造业开始外移,城市获得现金流的基础崩塌。
我在深圳很多场合说,深圳城中村改造完成的那天,就是深圳制造业消失的那天。我为此专门给住建局提交报告,建议深圳一定要为这些制造业工人提供住房保障,高科技与“强制造”融合,是深圳主要的的优势。深圳的竞争力不在于我们创造比硅谷能力强,而在于我们的制造能力比硅谷强,这是我们最核心的竞争力。很多深圳的专家从各个不同的角度发现了城中村的活力和优点。
深圳市政府也很快意识到这一点,去年迅速停止了大规模城中村改造,在全国率先出台了《深圳城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》,将城中村纳入深圳住房保障体系。这回抗议的人轮到了城中村那些有房的农民(或被称为“地主”)。他们的违章建筑只有通过城中村改造才能合法化、才能变成资本、才能上市、抵押和出让。只要改造,这些不劳而获的“地主”就会一夜暴富,而那些真正给深圳带来税收的租户,却不得不承受商品房的高租金。而城中村治理模式由“拆”改“治”,他们就依然只能维持出租的盈利模式。但是唯有如此,靠着低成本租房的人才能生活下去,制造业才能存活,才能给深圳带来现金流。
深圳以前改造的结果其实已经证明,“违章”的城中村物业合法化以后,房价立刻就翻倍,社区“绅士化”,而DI端人口的流失会导致非常严重的后果。所谓“发达”的城市,其实是一个完整的生态,“富人”只有和“穷人”在一起,才是真正的“富人”。如果一个富人自己做饭、洗衣、扫地,他还是“富人”吗?同样,让“穷人”和“富人”在一起形成分工,是“扶贫”的最好途径。在发达地区“扶贫”的效果,远远好于到“贫困”地区扶贫。
顺便说下北京。北京是全中国创新能力最强的地方,集中了全国最好的资源,但北京制造业为什么不如深圳?为什么中美贸易战里,有幸被川普点名的企业没有一个是北京的?是因为北京创造出的新产业要生产还得到深圳、东莞才能完成制造,不仅北京如此,甚至硅谷也是如此。发明的东西都要先拿到深圳、昆山。如果深圳和昆山都说不能生产,那全世界就没有一个地方能生产了。在中国的三大经济圈里面,京津冀最缺的是什么?不是缺“上海”和“香港”,而是缺“深圳”和“昆山”。如果京津冀里面有一个深圳或昆山,那三大经济圈就可以齐头并进了。要想做到这一点,北京边上就必须有一个类似深圳这样住房结构的城市,让各类劳动力都能定居下来。
城中村改造,是城市更新很热门的一个话题,必须放到住房体系,放到城市转型这个大背景下来思考。很多城市为了提高“颜值”,拉动固投,投入巨资改造城中村,他们没有意识到,“城中村”在城市现金流创造环节,起着非常重要的作用。其中,最主要的作用,就是提供廉价住房,压低城市产业运营成本。在中国很多地方,往往是所有人都看明白的事情,政府却是最后一个明白的,而当政府明白的时候,往往木已成舟。
昆明在仇和主政时实施的城中村改造,对昆明来讲就是一个灾难。住建部门出台了一系列打压房价的政策,要政府增加出租物业。其实这些物业在市场上已经是现成的,但由于“城中村”处于政策制定者的盲区,让他们视而不见。现在还有很多城市在步昆明的后尘,想通过城中村改造,提高城市的“颜值”,深圳是最早觉悟的城市。这一点不得不点赞深圳市领导人吸纳社会意见并迅速转变既定政策的能力,这一能力在我经历过的城市中无出其右。
很多学术研究不能区分中国的“城中村”和国外的“贫民窟”的本质区别,这也是导致推出错误规划政策的重要原因。在国外,城市运营的现金流主要来自财产税,贫民窟等非正规住房的定义,就是逃避财产税。而中国城市现金流的主要来源是企业,低成本的城中村可以压低劳动力成本,城中村通过企业税收增加间接纳税。由于没有意识到这一点,很多其他城市还在盲目地破坏着自己现金流生成的基础。
最后,举一个华为搬迁到东莞松山湖的例子。东莞的做法比深圳更高明。
大家想一想,深圳的人住在城中村和新加坡的人住在公共组屋里有什么坏处?坏处就是这些人不能参与社会财富的二次分配。
中国财富再分配主要有两个渠道,一个是现金,不断涨工资;另一个是资产,不断涨房价。政府通过土地金融投资,修路、修桥、修地铁、修学校等等,其结果就是附近物业价格上涨。但你交钱了吗,没有,因为中国没有房产税。哪怕北京修一个机场,全北京市的房价都上涨,大家都没出钱。房价是公共服务的函数,服务越好,越便宜,房价就越高。这就是为什么房价越高的城市,大家越愿意去,因为附着在物业上公共服务更好、更多。
北京就是这样,我们经常听到有人抱怨房价上涨的,可你有听到过有人抱怨公共服务改善的吗?其实后者正是前者的原因。全中国最好的学校、最好的医院、最好的地铁全在北京了,北京抱怨房价上涨对全国人民公平吗?上涨是好事,如果真有一天北京房价下降了,大家赶紧跑,这说明北京的公共服务恶化了。
住房问题的深层原因,是房价上涨和你是正相关还是负相关。如果你有房,修地铁、修公园、修学校……你家房价上涨,你会抱怨吗?不偷着乐就算有良心了。但如果你没房,所有的这些财富增长,就都跟你无关。因此,住房问题的根本是有房没房,而不是房价高低。深圳和新加坡最大的问题就是,这些人虽然有房,但却不能分享城市财富增长。东莞松山湖正是利用这一点,成功将隔壁深圳最优秀的创造现金流的企业挖到了东莞。
2015年深圳城中村开始改造,原来低价的住房租金很快开始上涨,东莞用超低的价格向华为提供了可建设住房的土地,条件是只能给华为自己的员工住。2015—2017年三年时间华为拿下松山湖10宗商住地,合计55.6万㎡,总建筑面积141万㎡。10宗地块平均楼面地价只需2465元/㎡。松山湖旁边大朗镇2018年1宗3.6万㎡商住地,楼面地价已经到了17066元/㎡,而华为拿下的商住地最高销售价才9500元/㎡。
这其中最关键的制度设计,就是华为先用32元/平方米的租金租给员工(低于深圳城中村)。由于房租较深圳更低,所以员工工资不变等于净收入增加。更重要的是,租住满5年的华为职工可以用8500元/平方米优惠价购买。购买5年后就可以像普通商品房一样交易。大朗镇2018年楼盘备案均价达到了约30000元/㎡,假设十年后这个价格一分不长,期权解禁后等于给每一个职工送了21500元/平方米,100平方米就是200多万的收益。
特别重要的是,今后松山湖任何公共服务改善带来的土地升值,华为职工都可以分享。原来在深圳,这些职工没有财产,城市财富二次分配给了房东,和他们无关。而在东莞则可以分享这部分财富,过去城市化的实践表明,资产带来的财富增长,远远快于工资带来的财富增长。
对于东莞政府而言,它等于将原来一次的性出让土地收益转变为持续不断的现金流(华为税收),完成了资本型增长向运营型增长的转型。2015年,华为在当年就交了10个亿的税收,松山湖2018年仅上半年的税收,就达到114亿元,增长高达54.86%。看上去东莞损失了一次性土地出让收入,但它却获得了企业带来的持续不断的现金流。
对比深圳和东莞可以发现,深圳的“城中村”模式虽可以降低劳动力成本,但不能帮助劳动力获得财产性收入。而东莞通过“先租后售”的住房制度,巧妙解决了这个问题:通过类似“股票期权”的设计,既能有效与商品房(资本)市场区隔,解决投机者套利问题,又能解决城中村“只租不售”,无法分享社会财富增长的问题。同缺少正规法律保护的“城中村”相比,“先租后售”形成的资产产权更完整。打工者不仅能像深圳“城中村”的租户那样在城市低成本居留,而且能够在10年后获得城市“原始股”。
其实,这就是过去40年中国已经完成资本化的“3亿中产”升级的路径——住房金融。1998年的“房改”对中国的消费升级起到了极为关键的作用。20年后回看这次“房改”,其重要意义一点也不小于40年前发端于深圳的“土改”。政府的“土地金融”和家庭的“住房金融”互为表里,使原本资本化程度极低的城市居民迅速资本化。而正是靠这三亿人形成的巨大市场,中国才具有了今天抗衡美国贸易战的底气。如果再按照这一模式,再帮助下一个三亿人完成资本化,中国内需就能彻底压倒美国本土市场,中美贸易战的结果其实也就没有什么悬念了。

归纳一下,在城市化1.0阶段,资本为王,有资本,就能“七通一平”,就能招商引资,就能带来人口;在2.0阶段,有劳动力的地方才能吸引投资,有投资就会带来资本,人口增长就是现金流。所以要获得现金流就必须先争夺劳动力。城市竞争手段就从资本补贴转向了劳动力补贴。补贴资本积累的能力来自土地,补贴现金流的能力则来自住房。住房是推动经济转型的关键。

大家看,城市转型从高速度增长到高质量增长其实一点也不抽象,都是这些具体的事。今天给大家说这些,就是希望大家在做规划的时候脑子里面有这根弦,当我们在做战略、出主意的时候,把复杂的经济问题放到一个简单的框架中去理解。只有这样,才能使我们在规划中不至于停留在“高速度”、“高质量”这样描述性的表层解释,真正理解城市规划的历史角色。今天就讲这些,谢谢大家!
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