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摘要:《中共中央国务院关于对 <北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)>的批复》提出,“严格管控战略留白,为未来预留空间。”本文以城市副中心战略留白规划为例,进一步探析战略留白的划定与管控,做好空间预留,助力城市副中心可持续发展。
关键词:城市副中心 战略留白 空间预留 可持续发展
2018年10月29日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会,审议《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)》(以下简称《街区控规》)。规划提出划定战略留白地区,为重大发展战略和重大项目预留空间。在城市副中心划定战略留白,其目的是在空间上和时间上给未来各种各样的可能做出预留安排,形成城市建设的“缓冲区”和城市功能完善的“调节池”,为打造北京重要一翼预留发展空间,最终实现城市副中心更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
吴良镛先生在《“北京2049”空间发展战略研究》中指出,“在城市发展不同时期,需要预计未来,预留发展用地”。通过有计划的留白手段,可为城市可持续发展留下一定的弹性空间,更好地应对未来的各种不确定性,提高规划决策的前瞻性、科学性、合理性。立足城市副中心规划建设,战略留白将为未来承接中心城区功能疏解、城市功能优化调整、重大事件空间预留、重大基础设施建设、土地供需关系调控等预留战略空间,赋予未来发展更多的选择空间,让空间更适应发展的要求。
中心城区功能疏解承接。旨在为现阶段看不清、看不准的疏解任务充分预留承接空间,为功能疏解顺利落地创造条件。充分发挥城市副中心在承接中心城区功能疏解、推进京津冀协同发展中的示范带动作用。
市级功能补充,重大事件空间预留。旨在提前筹划战略发展空间,为城市副中心未来承担更多市级功能,承接重大事件预留条件。逐步补充完善符合城市副中心定位的城市功能,为重大事件助力城市副中心发展预留空间条件,带动城市更新,促进地区整体发展。
主导产业功能生长、培育。旨在着眼于未来发展,预留空间资源,为主导产业功能发展提供新的承载空间,是一种“宁缺毋滥”的规划逻辑。提升土地开发的潜力与市场价值,为城市副中心构建高精尖经济结构,形成现代化经济体系重要支点提供重要空间发展支撑。
新建区功能拓展。旨在对近期无明确发展导向和实施计划的区域进行发展空间的预控。优先保障新建区发展和功能提升的空间需求,一方面为城市综合功能拓展预留发展空间,另一方面使城市副中心具备更多的可塑性。
老城区功能修补。旨在为优化老城区用地结构,适时补充完善老城区城市功能提供空间动力。以国有单位存量更新为重点,将未来发展意向尚不明确的存量资源留白,逐步推进阶段性、渐进式、协作式更新,为探索存量用地近远期合理利用预留条件。
重大基础设施空间预留。旨在为未来重大基础设施选址预留空间,有效保障支撑城市长久安全高效运行。重大基础设施采取战略预留的方式,有助于充分发挥规划空间、规划指标、规划时序的弹性。
科学划定战略留白,要综合考虑发展底线、土地价值与规划实施规划等多方因素。在强调约束底线的基础上,提高规划适应性,对暂时没有想清楚、看明白的地方,进行坚决留白,提高规划决策的前瞻性。
限空间,坚决守好用地规模底线。战略留白作为城市建设的“缓冲区”和城市功能完善的“调节池”,原则上应在城市副中心集中建设区内划定,计入城乡建设用地指标,坚守建设用地规模底线,严格禁止突破城市开发边界。
观长远,充分挖潜土地利用价值。战略留白作为远期城市规划建设的预留发展空间、储备土地资源,应选择区位条件可能发生重大改变的地区、当下未能明确发展方向的重点功能区、未来可拓展且具有一定规模的区域划定,确保未来重大项目、重大事件可落地。
重时序,有效避免近期项目蚕食。战略留白作为政府调控城市开发建设时序的空间资源,其划定应建立在充分对接近期行动计划和年度实施计划的基础上,其投入使用应位于城市副中心规划建设序列末端,有效保证有充足的时间思考如何使用战略留白,尽量避免与近期启动项目选址产生矛盾,违背划定战略留白的初衷。
根据《街区控规》,选择在城市副中心重点功能区及周边、现状低效利用待转型的存量工业用地,以及重点培育的产业功能区,共划定26片战略留白地区,共计城市副中心战略留白规模约9平方公里。同时依据区位特征、用地规模、地上物情况将战略留白进一步评估为发展机遇型、更新改造型、功能补充型、城市边缘型等四种类型,加强战略留白未来使用的规划引导(图1)。
图1 战略留白示意图
发展机遇型。在城市副中心重点功能区周边,选择区位优势明显、空间资源充足、尚未明确建设意向的区域,划定7片战略留白作为未来发展机遇潜力空间,总面积约2.4平方公里。主要用于主导功能培育、产业发展预留,同时为市级重大事件、重大项目预留空间。
更新改造型。在城市副中心老城区,选择现状低效利用待转型的存量工业区或闲置用地,划定5片战略留白作为未来存量更新机遇空间,总面积约0.9平方公里。主要用于探索盘活升级存量用地,优化用地结构,提高土地利用绩效。
功能补充型。在城市副中心现状建成区及在建区周边,选择拆迁任务较少、尚未明确建设意向,划定7片战略留白作为未来功能补充完善空间,总面积约1.9平方公里。主要用于补充完善城市综合功能,优先服务周边建成地区。
城市边缘型。在城市副中心外围地区,选择在区位条件可能发生重大改变,近期无明确的发展导向和实施计划的地区,划定7片战略留白作为未来城市拓展空间,总面积约4平方公里。主要用于城市功能拓展,重大基础设施选址预留。
总体来看,战略留白地区土地使用潜力较大。集体土地及完成储备的国有用地应注重“主动留白”,加强源头控制。待更新改造的国有土地在“被动留白”的同时,加强规划引导,通过鼓励和引导各项城市建设节约集约利用土地,加大存量建设用地挖潜力度,带动城市更新和地区发展(图2)。
进一步明确战略留白的管控方式及实施路径,有效运用战略留白作为重要的调控工具手段,以管住底线、约束指标为基础,加强政府主导,做好规划引导,加强程序监管,做好战略留白的“存、控、收、养、启”,进一步守好、管好、用好战略留白(图3)。
结合各地区不同的发展阶段、规划深度以及重要程度,探索多层次的战略留白划定方式。城市副中心采用战略空间预留方式,预留约9平方公里战略留白地区,占城乡建设用地比重约9%。拓展区采用战略指标预留方式,预留约30平方公里的战略留白指标,占城乡建设用地比重约16%。同时,鼓励在廊坊北三县地区重要功能组团适度预留战略留白节点。
建立全市战略留白资源储备库,待全市分区规划审批后,完成战略留白资源入库,由市级政府统筹管控,对各区战略留白台账进行统一监管,为优化调整北京城市空间格局预留空间资源。
在城市副中心探索实行战略留白指标刚性约束、布局弹性管理的管控机制,对用地规模进行严格管控,对建筑规模进行时效性管控。规划期限内,战略留白的合理使用应以“总量锁定”为前提,通过组团整体统筹平衡、疏解承接、增减挂钩等手段,实现战略留白用地不减少。原则上划定为战略留白地区新增规模需在城市副中心内进行等量核减,严格实行用地、建筑规模双核减,避免对城市副中心用地、人口的规模和结构产生影响。
另外,允许战略留白在过渡期内的合理使用。在过渡期可采用“维持现状,支持环境改善型开发建设”的策略导向。对于现状为非建设用地的留白区域,在过渡期内严控建设增量,原则上不允许经营性建设项目的选址落地。鼓励用于增补生态绿地、城市公园、体育场地、停车场等公共类空间,在过渡期内进一步完善城市生态环境、补充公共服务和基础设施配套。对于现状为建设用地的留白区域,允许“过渡性”合理使用。即在符合既有规划行政许可,不影响规划长远战略发展的情况下,可以按现状用途保留。除在明确规划条件、取得开发许可前,原则上不得进行大规模改建、扩建和新建。
首先,未雨绸缪,鼓励对战略留白资源进行收储。充分发挥政府统筹协调力度,增强政府对战略留白用地投放的宏观调控能力,科学引导城市副中心发展方向,防止近期市场利益逐步驱动局部建设,不断蚕食战略留白资源。建议市级或市、区两级土地储备机构联合储备,作为实施主体,进一步强化政府主动权,发挥“闸门”作用,为城市长远发展预留可控可管的空间资源,使土地升值效益最大化归公。
其次,明确思路,进一步加强区域整体统筹。结合城市副中心规划建设时序安排,针对分期供应的一级开发项目,统筹战略留白项目捆绑实施。先期入市交易地块成本在市场可接受的前提下,先行分摊战略留白后期供应地块应承担的成本,直至全部收回项目预审总成本,战略留白用地后期可作为零成本政府储备地进行统筹使用。
最后,因地制宜,有计划地启动战略留白用地储备。综合考虑权属、现状使用、发展潜力、留白规模、未来用途等,在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域内,因短期无法明确最优用途而划定的功能留白地块,优先启动战略留白土地资源的收储。
以往发展阶段,地方政府有压力、有冲动最大化当期利益,衍生出一系列“土地收入”负面现象。须转变发展观念,从盲目“卖地用地-即时兑现”向科学“储地养地-合理用地”进行转变。注重战略留白收储后的增值投入,对周边基础设施、公共产品、基础设施进行合理投入,进一步提升战略留白土地增值收益。
充分考虑时间弹性与市场需求,预留使用空间。战略留白用地可在初期保留为绿地或建设临时性建筑,其后期发展方向交由所处发展阶段决定,根据未来的需求灵活决定地块用途,发挥土地的使用价值。现阶段应充分对接城市副中心的发展目标与承接任务,发挥规划的引导、调控作用,结合组团类型,分类分区引导战略留白科学使用。同时结合区位、功能、时序,给出各片战略留白地区未来发展方向建议。
战略留白用地启动前应重点评估项目与城市副中心住房供应、产业需求、公共设施配置、交通市政设施保障等方面的匹配度,对超出规划预期的项目进行严格控制。按照严格遵循整体统筹、总量控制的原则建立战略留白启动使用规程。同时建立市级战略留白指标台账,研究制定建筑规模拆借管理办法,成本核算办法,按照“论证评估-提交申请-意见征询-审议批准”的程序启动战略留白用地投放。
论证评估:属地政府组织研究报告论证,重点对必要性进行论证。
提交申请:根据论证结果,由市规划自然资源委向市级各政府部门组成的战略留白管理小组提出规划启动申请。
意见征询:由市规划自然资源委组织专家委员会审议,并征询市级相关部门意见。
审议批准:由市规划自然资源委会同战略留白管理小组根据专家和市级相关部门意见,报请市政府批准同意。
经市政府同意启动后,由市规划自然资源委会同属地政府同步组织后续规划编制、审批和实施管理,由行政主管部门审批。调减、新增的战略留白纳入战略留白储备调控平台,进行实时监测。
规划科学是最大的效益,规划折腾是最大的浪费。规划建设北京城市副中心,需要从更大的范围、全新的视角来认识城市副中心的发展路径,需要不断地适应新发展、新要求,应对发展的各种可能性,以渐进式的发展思路逐步解决实施中遇到的各种问题。规划建设城市副中心需要在更长的时间段内筹划城市发展,要敢于留白,管好留白,用好留白,为把城市副中心打造成北京重要的一翼预留充足的发展空间。
参考文献
1 中共北京市委,北京市人民政府. 北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年). 2019.
2 上海市人民政府. 上海市城市总体规划(2017-2035 年). 2017.
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4 沈果毅, 方澜, 陶英胜, 胡晓雨. 上海市城市总体规划中的弹性适应探[J].上海城市规划, 2017(04) .
5 范华. 新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发[J]. 上海国土资源,2015(03) .
作者单位:北京市城市规划设计研究院
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第2期。
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