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<p><span style="color: rgb(178, 178, 178);"><em><span style="font-size: 14px;">本文转自：中国国土空间规划</span></em></span></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size:16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu"><section style="box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="padding-left: 8px;padding-top: 8px;box-sizing: border-box;"><section style="padding-bottom: 5px;border-width: 1px;border-style: solid;border-color: rgb(192, 200, 209);box-sizing: border-box;"><section style="background-color: rgb(255, 255, 255);margin-top: -8px;margin-right: 5px;margin-left: -5px;border-width: 1px;border-style: solid;border-color: rgb(192, 200, 209);padding: 10px;box-sizing: border-box;"><section style="font-size: 14px;line-height: 2;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-align: center;text-indent: 0em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;box-sizing: border-box;">摘  要</span></strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">划定三条控制线是确立国土空间开发保护格局的基准线，对发挥空间规划刚性管控与战略引领作用意义重大。相比于生态保护红线和永久基本农田，城市开发边界更多地体现出难以预期的发展理性和管制弹性，因此在制度设计和现实应用方面尚有较大的探索空间。北京市以全域空间管制和减量发展为基本理念，基于问题导向、目标导向、应用导向开展了两线三区规划，集中建设区突出简明导控、限制建设区立足包容生长、生态控制区强调法定规范。探索实践认为，划定城市开发边界仅仅是廓清开发保护边界、府际权责边界的第一步，未来仍需以完善城乡公共政策体系为中心深化相关工作，特别是要以政府公共财政能力为参照调整边界管控目标，同时建立自下而上维护三条控制线的社会响应机制，以此减少政府公共治理的负担。</p></section></section></section><section style="height: 8px;width: 100%;border-right: 1px solid rgb(192, 200, 209);transform-origin: right bottom 0px;-webkit-transform-origin: right bottom 0px;-moz-transform-origin: right bottom 0px;-o-transform-origin: right bottom 0px;margin-top: -9px;margin-bottom: 4px;border-top-color: rgb(192, 200, 209);border-bottom-color: rgb(192, 200, 209);border-left-color: rgb(192, 200, 209);box-sizing: border-box;transform: rotate(-45deg);-webkit-transform: rotate(-45deg);-moz-transform: rotate(-45deg);-ms-transform: rotate(-45deg);-o-transform: rotate(-45deg);"></section></section></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 8%;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: center;margin: 8px 0% 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.345" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90BIjcbFNVRxrvcY9kKsfUiagHw7KVzjbpHJqMLiarPFEbcP4nLmNxuwRw/640?wx_fmt=gif" data-type="gif" data-w="200" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">十八届三中全会以来，中央多次强调划定“三条控制线”[1]，以此作为控制城市蔓延、加强土地监管以及推进空间规划改革的重要手段。从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，“划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”始终是与“建立空间规划体系”紧密关联的基本内容。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">三条控制线是确立国土空间开发保护格局的基准线，也是整合城乡利益、条块利益、区域利益、央地利益的矛盾线。相比于生态保护红线和永久基本农田[2]，城市开发边界是更具动态调整属性的“快变量”，任何有关边界规模、形态、政策的调整，都可能牵动发展理性和管制弹性的矛盾，而这恰恰成为其在制度设计上面临的巨大挑战。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">面对高度复杂的现实环境和微观利益，同时又缺乏类似《环境保护法》、《土地管理法》等的国家大法以及部门规章的支持，如何划定并依据城市开发边界进行科学管理和依法行政，对地方政府来说，既是一种自由裁量、又是一种“政治负担”。如果不是以问题为导向、实施为导向、“为用而划”，只是就划界论划界，就容易使城市开发边界在制度设计的输出环节陷入应用途径模糊化的困境（林坚等，2017）。因此，在实施操作中如何使城市开发边界更“管用”，这一问题实际尚有很多的探索空间。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市既是原国土部、住建部推动的首批划定开发边界的试点城市，又是原环保部要求优先划定生态保护红线的地区，在北京市新一轮城市总体规划编制工作中，划定“两线三区”也成为一项重要的战略性、综合性、基础性内容。既要考虑与国家规章的遵循衔接，又要考虑北京实际情况和实施管理体系的延续与改革，北京的城市开发边界规划和管理工作一直处于进行时，以下是当前对北京城市开发边界划定、管理和实施思路的认识总结。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(15, 111, 242);text-align: left;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">一、当前的形势与城市开发边界的使命</strong></p></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><span style="width: 0px;display: inline-block;border-left: 5px solid #0F6FF2;border-top: 3px solid transparent !important;border-bottom: 3px solid transparent !important;box-sizing: border-box;"> </span><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">1、管治：从城市增长边界到城市开发边界</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">用一套正确的政策工具解决城乡发展中的大问题、真问题是城乡规划的使命，也是城市公共政策研究面临的最大挑战。一个规划，不论其规模大小、期限长短，必须有恰到好处、恰逢其时的配套政策才能保证其落地实施，进而彰显城乡规划的远见与卓识。不过，在我国现行制度框架下，如果一项公共政策不能有效渗透到中国行政管理序列的科层体制[3]之中，并影响到各级政府的权责划分，那么也只能沉溺于内向的技术逻辑之中，而无法在城市管理、国家治理层面占据一席之地，城市开发边界就是一例。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">城市增长边界（Urban Growth Boundary）概念源自美国，郊区化、后郊区化背景下美国许多城市经历了低密度蔓延和蛙跳式发展，造成自然生态资源被侵占和基础设施建设成本耗散过重，同时过于分散化的发展也间接导致了内城衰败。为了控制这种局面，俄勒冈州以及华盛顿州的部分城市提出了城市增长边界的概念，以波特兰市最为典型。从实施操作上看，波特兰城市增长边界的主旨是通过设置有形的空间边界来约束城市生长的方向与节律，政府给界内土地开发提供投资、基础设施建设和其它政策支持，相应地限制界外发展，这对快速城市化时期中国的城乡规划管理有一定借鉴意义。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">不过，从城市空间政治学角度看，波特兰城市增长边界有着被约束与自约束的政治基础，这与中国社会有着根本的不同。一方面，美国城市蔓延与政治利益的分散化和多元化高度相关，即破碎化的政治结构导致了其空间形态的破碎化，因此城市增长边界的本质是通过立法形式实现土地开发许可的权力上收和区域利益统筹。另一方面，波特兰城市增长边界的施行与民选社会、公共财税、社会福利等的制度安排存在密切关联，即波特兰纳税人的主体是中产阶级和环保主义者，出于对环境变差、房屋贬值的顾虑，这部分群体并不认同对城市增长边界进行外扩调整，从而成为阻挠城市蔓延的主要社会力量。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">根据《波特兰2018年城市增长报告》，由于制造业等就业人口的快速增长，波特兰大都市区委员会近期批准了对该地区4个城市扩展增长边界的提案，开放了2181英亩的开发区，包含至少9200套新增住房建设，这一举措遭到了反对者的诟病：“低收入住房会降低那里的房屋价值”（Nick Christensen，2018）。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="0.7294589" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90nz3qbp4Acz3ib1sCQHicxJLDyEibJibW57HiasMBWCTHESS29bIQ4By3bZw/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="499" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-align: center;text-indent: 0em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 12px;color: #A0A0A0;box-sizing: border-box;">图1 1979年实行大都市区增长管理以来波特兰增长边界的扩展（图片来源：《2018 Growth Management Decision: Urban Growth Report》）</span></p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">由于国情差异，城市增长边界引入中国后在学术领域经历了相当长时期的“本土化”过程，对城市开发边界的学理问题、管理问题、制度问题开展了比较深入的研讨和论争（黄慧明，2007；韩昊英等，2009；张兵等，2014；林坚等，2017）。争论的焦点在于，波特兰所施行的宽松的“预期扩展边界”[4]，与城规的“三区四线”、土规的“三界四区”以及发展备用地、有条件建设区等有交叉和相似之处。如果不对保护约束边界、建设用地规模边界以及叠床架屋的多部门管理边界进行抽丝剥茧的梳理，另起炉灶地继续新增一道行政管制，对以提高行政管理效率为导向的空间规划改革就是一场灾难。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">因此，尽管自2006年，原住建部、国土部即已着手研究，但关于城市增长边界划定的技术规范、审批流程等相关条例迟迟未能出台，实践中也缺乏划定边界之后有关管理协同、政策配套、实施评价等内容的制度安排（徐勤政，2014）。究其根源在于，任何有关部门行政权力的规束、合并、调整，都属于国家意志和最高权力所行使的大改革，而不可能是部委所为。不过，经过十几年的争论而不是搁置，城市增长边界终于规避了冗余设计和职能重叠的“嫌疑”，蜕变为当前的城市开发边界，这是新时期国家治理需求赋予它的使命。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">2、管制：从土地要素管控到区域空间管制</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">三条控制线集中体现了空间规划改革过程中的“底线思维”、“边界思维”，划定三条控制线既是供给侧的改革，又是改革侧的供给。一方面基于土地管理改革要顺应宏观经济与城镇化发展形势，另一方面空间规划改革要适应生态文明发展方向，发挥“全国统一、相互衔接、分级管理”的管理优势，实现从土地要素管控到区域空间管制的提升。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">（1）从国家层面看，经济新常态背景下，中央明示土地不再是经济增长的发动机、土地宽供制度不再延续（刘守英，2017），这也意味着增长主义（为了增长的规划，plan for growth）的终结（张京祥，2013）和限定型、闭合型规划的开始。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">（2）从土地供给角度来看，一方面，经济增长率高位下行、人口老龄化等形势下，全国各级城市和城镇不应该、也不需要继续大规模扩张建设用地规模；另一方面，为了缓解经济下行压力，积极利用和升级存量空间、审慎投放新增建设用地以及提升基建投资的经济绩效将是维持地方政府运营的长期策略。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">（3）从行政管理角度来看，中央需要以一套简明的治理逻辑加强垂直监管，用一张蓝图、加一台卫星再加一个巡视员，就能“管住”一个城市，实现“中央收权、地方简政”的新威权治理结构。因此，城市开发边界总体顺应了中国城市增长管理方式由“土地调控”向“边界调控”转变、以及“数量型调控”向“质量型调控”转变的方向。显然，过去那种圈地、批地、卖地的简单循环模式将不可能再继续，而城市开发边界是约束地方扩地冲动的第一道闸门。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">（4）从城乡规划的定位来看，从改革开放初期“建设城市”阶段基于改善和改造的工程型城市规划，到1990年代“经营城市”阶段配合扩张型、企业化政府的策划型城市规划，再到当前“运营城市”阶段面向收缩型、服务型政府的治理型城市规划，城乡规划关注的核心问题已经不是如何为政府在低成本城镇化进程中靠土地“赚钱”，而是立足于缩小公共治理边界、帮助政府“省钱”。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">总而言之，经济新常态和政治新常态格局下，一方面城市开发边界顺应了中央“供给侧”化解中国经济问题和城乡矛盾的改革需求；另一方面也顺应了“改革侧”旨在从制度供给层面加强和落实中央权能的政治需求，因此得到了中央和自然资源部的高度重视，而这样的变革无疑也将深刻影响城乡规划的基本目标、核心职能和技术体系。</p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 8%;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: center;margin: 8px 0% 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.345" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90BIjcbFNVRxrvcY9kKsfUiagHw7KVzjbpHJqMLiarPFEbcP4nLmNxuwRw/640?wx_fmt=gif" data-type="gif" data-w="200" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(15, 111, 242);text-align: left;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">二、北京现状空间发展与规划管理中的问题</strong></p></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">控制城市无序蔓延、保护战略性生态空间是每一个成长中的城市都要直面的棘手问题。而无论中外，基于土地利用管制的城市增长管理都是一把双刃剑：批准太多土地开发许可会促发城市蔓延，而土地供给太少则会导致房价地价攀升，无论如何这似乎都会成为城市规划挥之不去的“原罪”（Knaap & Hopkins，2001）。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">对北京来说，当前城乡空间管理面临的最大的挑战也在于控制城乡建设用地蔓延。建国以来的每一轮总规都在强调人口和用地规模控制，但现实却是“控制与疏解是主题，增长与突破是常态”。从土地利用变更调查的数据来看，1990年代至2000年代是北京市建设用地快速增长的高位运行期，即便在2009-2015年，城乡建设用地（不含特交水建设用地）仍旧以每年约30平方公里的增量扩张。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">然而城乡建设用地蔓延的原因却不能简单地归咎于规划管理缺乏边界设计，实际上，近些年无论在城市规划还是土地利用规划都在逐步走向成熟，相应的空间边界体系也越来越丰富。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">城规建立了“中心城-绿隔-新城-小城镇-农村”五级边界管理体系，原先设想的“中心大团+十个边缘集团”为主体的“分散集团式”空间结构发展到“中心城+新城”的“大分散集团式”，总规突出了绿隔地区的结构和底线意义，全市城乡功能结构也相对稳定。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"> 土规则有“三界四区”，实现全域空间覆盖，基于“三圈、九田、多中心”布局架构，生态、农业、城乡建设边界更加清晰，并实现了空间、权属、指标等的对应，同时，城镇允许建设区和有条件建设区与城规在空间结构上大体能衔接。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京城乡建设用地蔓延的根源不在于规划管理中缺边界管控要求，而是在“城规不下乡、土规不进城、环规不落地”的割裂状态下土地利用管控规则、利益调配政策以及有效的实施监管手段的缺失，导致“规而未建、建而未规”的不对应问题越积越多。这些问题的外在表征在于空间突破，而内在原因则是由于利益失衡。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">1、现实：现状城乡土地利用开发格局特征</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">与典型问题</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）基本特征：城镇化滞缓化与土地使用粗放化、分散化并存。</strong></span>2005年至2017年北京市城镇化率从83.6%上升到86.5%，仅提高了2.9个百分点；然而在此期间，全市建设用地总量从3230平方公里扩展到2015年的3599平方公里，增量达到369平方公里，提高了约11个百分点，人的城镇化与土地的城镇化节奏错位偏差较大。如果说户籍农民城镇化动力减弱是城镇化滞缓化的主要原因，那么现状土地使用粗放化、分散化则有着错综复杂的表现形式和制度根由。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">一方面是“正规经济”引发的突破带来城镇建设用地增量扩张。</strong></span>北京市现状约有80个国家级、市级功能区，总体上产业用地偏大、职住比偏高，存在产业同质、用地低效问题。这是GDP“锦标赛”和行政分权背景下各区分散建设的结果，在实施模式上表现为四种形式：1）已征占用地开发效率低，开发热点分散化，地方政府更希望在保有已规划用地的前提下，提出新的土地需求和开发成本低的区域；2）“卖地式”的产业供地方式使政府失去主动权，一些园区用地被一些企业大面积圈占，但却迟迟不能开工建设和投产，造成建设用地低成本持有、低效率使用；3）行政主体驱动投资，基础设施、空间资源和项目分配陷入平均主义，造成功能区“多中心”分散化发展，以轨道交通站点规划为例，相对密集的站点对沿线土地开发起到了巨大的市场推动力，“大站快线”初衷被“全线开口”取代凸显的是地方发展主义驱动的基础设施建设与上位规划引导错位的矛盾；4）存量开发动力弱，产权主体缺乏积极性、实施成本高，存量更新总体上缺乏政策渠道和激励机制，地方政府和实施主体“躲着存量走”。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">另一方面是“非正规经济”引发的突破带来集体建设用地低效和系统性膨胀，集体建设用地总体呈现“一边征，一边增”的趋势。</strong></span>主要原因在于：1）取得成本低，农村宅基地长期无偿低偿分配，且无退出机制，造成制度性淤积；2）比较效益高，根据多个案例调查，集体建设用地价格总体上是临近国有建设用地的50-60%，在基层治理的内在驱动和城市土地市场的外在拉动下，集体经营性用地追随城市土地市场持续膨胀、贴边发展、低阶外扩；3）征地成本低，政府廉价征用土地造成农村集体经济组织恐慌性开发，土地发展权的争夺也助推了集体建设用地增长；4）违法成本低，非正规“瓦片经济”的收益是维系基层治理的重要税源，处理违法建设缺乏自下而上的支持，因此落入法难责众的窘境；5）规划管理弱，关于农村集体建设用地的规划、建设、管理机制薄弱、政策缺失，无法有效约束和督导镇村建设发展。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）规模突破：“城进乡退”实际演变成“城乡并进”。</strong></span>无论2004版城规还是2006版土规都提出了“城增乡减”的目标，但经评估发现，现状呈现为“城增乡不减”、甚至部分年份出现了“城乡同增”的问题，导致农村居民点不减反增，国有与集体城乡建设用地几乎持平。根据土地利用变更调查数据，2009-2014年全市城镇工矿用地从1613平方公里增长到1735平方公里，农村居民点用地从1115平方公里增长到1168平方公里，分别增长了122平方公里和53平方公里；而按照用地权属分，同期国有和集体建设用地也出现了同步增长，2015年集体建设用地已达到1555平方公里。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）结构突破，“拆旧建新”实际演变成“建多拆少”。</strong></span>根据原市国土局土地利用年度评估调查，规划设想的“建新拆旧”也没有实现，仍旧延续了传统的“建多拆少”的建设用地增长方式，圈内用地不集约、升级改造不紧迫的问题凸显，存量建设用地挖潜力度亟待加强。数据表明，2014年全市建设用地3551平方公里，其中规划“圈外”部分约占19%，大量现状建设用地属于规划需腾退用地。同时，规划期限过半，圈内新增建设空间只用了1/5；圈外建设用地不减反增，且以集体增长为主，规划腾退任务不断加重。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（4）布局突破：中心城集聚效应持续增长，新城反磁力不足，环中心城小城镇异军突起。</strong></span>“中心城—新城—镇”的城镇体系实际演变成“两头大，中间小”，出现了“中心城区想控控不住、新城想增增不大、绿隔想保保不全、村镇用地想减减不动”的局面。表现为：1）区域发展差异大，四环内人口经济集聚，五-六环承载力低；2）新城人口聚集度、地均GDP增幅均低于中心城；3）伴随人口规模的增长，建设空间有进一步扩张蔓延的态势，“圈外”违法违规建设大量出现。圈外突破最具代表性的是城乡结合部和跨界市镇群，形成“一个更大的都心区域”和“一个更大的都市区”（杨春等，2016）；4）农村集体建设用地缺乏管控，一方面，迁村并点效果不明显，另一方面，城增乡减思路下农村土地发展权被挪移，小城镇发展总体被忽视和略过，此外还存在农业空间零碎化的问题。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（5）底线突破：城进绿退，绿隔、绿楔等生态控制线未实现规划预期。</strong></span>历史数据表明，规划绿隔宽度和比例随着城市发展不断减小，原有绿隔政策在城市化实施过程中被迫不断调整。从实施绩效看，根据绿色空间相关评估研究，2012年中心城区10条绿楔仅3条实施率达到50%；2003年-2014年二道绿隔地区绿色空间占比由60%下降至40%，规划需腾退建设用地规模超过100km2。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><span style="width: 0px;display: inline-block;border-left: 5px solid #0F6FF2;border-top: 3px solid transparent !important;border-bottom: 3px solid transparent !important;box-sizing: border-box;"> </span><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">2、管理：现状用地管理与边界管理中存在</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">的关键问题</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）各部门空间规划职能交叉、责任混淆</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">空间边界、管理边界、行政边界不对应，是城乡规划从编制到实施中存在的基本现实，而各部门与空间相关的管理存在着交叉重叠和不衔接、缺乏协同机制的问题则直接影响了建设项目在选址落地过程中的行政审批效能。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">一方面，在同一规划体系中，存在纵向不衔接，上位规划与下位规划对于同一目标表述不一致，布局规模各异等问题。尽管各类规划具有上级指导下级或上级调控下级的要求，但现实的状况是下级规划往往从自身利益出发，存在逐级放大规模，突破空间管控布局的现象。另一方面，各规划之间也存在横向不衔接，规划目标差异大等问题。各部门规划种类繁多，不同空间规划的关注点不同，导致规划目标、期限、内容和结果等方面均有差异。不同规划间没有形成有效衔接，使得土地、规划、建设等行政主管部门在行使职权过程中难以形成工作合力。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">从空间边界认定来看，不同部门对于同一类别空间的界定可能不同，如园林绿化部门认定的林地可能属于国土部门认定的耕地范围，这就造成了空间边界的认定分歧。此外，对于风景名胜区、自然保护区等特定空间，具有旅游开发、环境保护、生态修复等多重功能，其空间边界的认定更为困难，各个部门均希望将其纳入自己管理的空间范围内，就造成了多部门管理的冲突与矛盾。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）缺乏有效的支持政策和有力的干预手段影响实施主体</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">以土地利用规划为例，乡镇级土地利用总体规划的管控作用并没有得到充分发挥，下位规划编制之初没有对新增建设用地进行约束，导致规划实施五年来新增建设用地大量剩余，而规划腾退难以有效推进。反思这一问题，究其根源在于，在现行土地规划体系[5]中乡镇土规是实施型规划，然而在落实上位规划的层层要求过程中，存在责权和事权严重失衡。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">事实上，地方财力向省市集中，地税层层提留后到乡镇的比例非常少，造成乡镇政府财政的缺陷，财政赤字现象普遍，可支配收入不足造成乡镇财政只够负担政务支出，形成“吃饭财政”。为此，乡镇政府事权、财权较弱，层级约束较强，乡镇政府一级的职能不完备、事权有限，尤其对重要自然资源的管理权限几近缺失。结合当前新形势，乡镇范围内的各类自然资源保护十分关键，但乡镇权限相对较小，对该类资源的保护十分受限。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）部门协同缺乏有效机制</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">以农村地区管理为例，由于政府具有经济发展、耕地保护和农业发展等多重目标，这些目标分别由不同部门主导实施。各部门对于农村定位不同，因此采取的引导措施也不同。这些措施难免相互冲突，导致农村地区发展受阻，各部门的规划也得不到有效实施，如工业大院和新农村建设可能与城乡建设用地指标管控矛盾，沟域经济可能与生态保护产生冲突。涉及空间管理的部门中，大部分部门依靠行政许可进行管理，农委、发改委、旅游委缺乏有效的空间管理手段，其编制的规划也缺少相应的保障措施。同时，各部门对违反规划的行为监管惩处不足。</p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 8%;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: center;margin: 8px 0% 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.345" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90BIjcbFNVRxrvcY9kKsfUiagHw7KVzjbpHJqMLiarPFEbcP4nLmNxuwRw/640?wx_fmt=gif" data-type="gif" data-w="200" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(15, 111, 242);text-align: left;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">三、北京市基于全域空间管制的两线三区管理思路</strong></p></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">1、划定背景</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市已自2014年至2019年连续开展了五个年度的两线划定及动态维护工作，实现了划定、校核、管理、实施的统筹协同，形成了基于问题、面向实施、瞄准管理的全局性规划路径。与其它试点城市相比，北京市两线三区划定工作存在以下三方面的特殊性：</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）“首都治理”使命。</strong></span>以习近平总书记两次视察北京讲话为根本遵循，新一轮北京城市总体规划深刻体现了国家意志，区别以往的重要转变在于，它以探索超大城市治理体系为根本目标，以促进减量发展和非首都功能疏解为根本措施，强调区域治理、老城治理、城乡治理、生态治理，由此则深刻地影响了两线三区空间管制的技术体系和实施路径。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）“减量规划”使命。</strong></span>新一轮北京城市总体规划最大的亮点之一是推进减量发展，然而未来面临的最大挑战则是如何落实减量任务，目前两线边界已成为核减城乡建设用地的“第一道坎”。因此，项目组从一开始就明确了“严划线、严管理”的思路，突出以限制建设区为重点促进城乡建设用地减量提质。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）“多规合一”使命。</strong></span>2016年，原北京市规划委和国土局正式合并，城市总体规划在编制过程中也实现了与土地利用总体规划的有效衔接和深度融合；2017年，市环保局委托我院负责北京市生态保护红线划定工作，目前已系统集成了原规划、国土、环保及水务、林业、农委等多部门的内部平台数据。免除了部门分割的困扰，城规、土规与环规、村规等的深度融合为持续性地完善两线三区成果提供了支持保障。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><span style="width: 0px;display: inline-block;border-left: 5px solid #0F6FF2;border-top: 3px solid transparent !important;border-bottom: 3px solid transparent !important;box-sizing: border-box;"> </span><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">2、划定思路</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">遵循“一张蓝图干到底”，落实“一张底图干到蓝”，两线三区划定与维护并非技术上的简单拼合与删减，重点是以强化全域空间管制为目标，夯实工作基础，制定差异化的实施政策。从规划实施视角来看，两线划定管理应实现规划策略上的转变，即更多地聚焦问题、聚焦管理，突出城市、乡村、城乡结合部实施以及生态要素管理中的独特性问题，同时工作成果更加突出政策化、契约化、法制化。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）落实总规目标。</strong></span>在“减量规划”、“多规合一”的大背景下：强化底线思维，加强对城市规模的严格管控和生态空间的严格保护；强化城乡统筹，实现全域空间管制；三是强化规划统合，加强城市规划、土地利用规划与环境保护规划等的深度融合；四是强化主体责任，将建设管控与责任监控、考核执法紧密挂钩，落实行政主体和实施主体责任。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）突出问题导向。</strong></span>重在扭转现状 “圈外失管”局面，两线三区管制的核心是强化集中建设区以外广域农村地区和非建设区域的管理，切实改变城镇建设用地和农村集体建设用地、中心城和新城“两个两头增”的状况。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="0.6767442" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90ZyvI2WEIzib2vp9kdoQvdJoxLJVVTUTugZ4bPZznM2UfQ17sBOYhwtg/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="430" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="text-align: center;line-height: 2;font-size: 12px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;box-sizing: border-box;">图2 北京市三类空间地域规划管理中的典型问题与对策</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）聚焦管理实施。</strong></span>在“两线”划定的过程中，瞄准政策输出“最后一公尺”问题，同步研究管理办法、配套实施政策等，推进两线规范化和法制化落地执行。创新管理方式，将边界管理与规模管理紧密衔接，制定城乡建设用地指标和空间使用和管理方法。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（4）重视基础工作。</strong></span>自2014年开始，课题组在市规土委组织下，会同环保、园林、水务等11个委办局开展了“摸清山水林田湖生态资源底数”工作，汇总收集了涵盖气候、水、矿产、土壤、生物、土地利用等专业的最新现状生态资源专业图纸，最终完成山、水、林、田生态资源用地斑块汇总。基于生态资源用地斑块的空间分布，建立了生态用地空间冲突矩阵，按生态功能优先序构建市域用地共轭关系，形成现状“生态资源一张图”，并依此为基底划定生态控制线和生态保护红线，为实施过程中的权责合一奠定了基础。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="0.4605735" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90QG0dTnatPck0MBSZL4wPnUweXT6Zd2vRjnbGX8k5uxCljtMYR8t1xA/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="558" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（5）明确工作路径。</strong></span><span style="text-indent: 2em;letter-spacing: 0px;box-sizing: border-box;">北京市两线三区划定突出体现为三个原则：（1）先底后图，“一张底图”在前、“一张蓝图”在后，市、区、乡“三级联动”开展征询、划定和校核，着力完善一张准确的空间底图、一张闭合的管理蓝图。（2）先谋后划，管理分析在前、学理分析在后，整合分散、重叠、错位的空间管理权能，归束、合并、优化不合理的管理层次，强调以行政减量带动技术减量和空间减量。（3）先定后动：实施路径在前、规划方案在后，在协调和协商过程中，先行阐明三个区的政策内涵、管理办法和实施路径，使划定和管理之间无缝衔接、市域方案和各区方案同步完成。</span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">目前，以两线划定、校核、实施为目标的一张蓝图、一个平台、一套办法已基本成型，三区实现了图斑化管理，保障了规划可追溯性和实施可操作性。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><span style="width: 0px;display: inline-block;border-left: 5px solid #0F6FF2;border-top: 3px solid transparent !important;border-bottom: 3px solid transparent !important;box-sizing: border-box;"> </span><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">3、总体格局</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）城市开发边界</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">城市开发边界指一定规划期限内城市集中连片开发建设地区的边界[6]，城市开发边界内的地区为集中建设区，是城市重点投资和优先发展的空间区域。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">规划划定的城市开发边界主要包括中心城区、城市副中心、新城、镇中心区以及部分城市功能组团的集中建设区，2020年城市开发边界范围约占市域面积的14%。未来通过集体建设用地腾退减量和绿化建设，将限制建设区用地逐步划入生态控制区和集中建设区，2050年实现城市开发边界和生态控制线两线合一，永久性城市开发边界范围原则上不超过市域面积的20%。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0491329" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e9044icgZJ2VtEaPGmZ5CzZbNicc6wovsXoty44e14ckSSpYbicDgVq1uZwA/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="346" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="text-align: center;line-height: 2;font-size: 12px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;box-sizing: border-box;">图3 北京市城市开发边界规划图</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）限制建设区</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">限制建设区指生态控制线与城市开发边界之间的区域，是进行生态保护建设、控制开发强度、促进城乡建设用地集约减量的综合治理区域。限制建设区将在规划实施过程中进一步明确城镇建设、农村建设和生态保护用地的空间范围。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">规划限制建设区面积约占市域面积的13%。通过集体建设用地腾退减量和绿化建设，限制建设区用地逐步划入生态控制区和集中建设区，2050年实现两线合一。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0577428" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90ictVib4A9cLB5iaLKfEWuVZKLuUEwLB8liaCUdQVc5gPR2D5ybHBGM70iaQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="381" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="text-align: center;line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;box-sizing: border-box;">图4 北京市限制建设区规划及现状用地分类示意图</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）生态控制线</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市生态控制线是一条框定了市域现状生态资源要素、法定保护空间、结构性生态空间的控制性边界。生态控制线所包含的范围指生态控制区，是需要严格保护的承载生态资源的生态用地空间，以生态保护与修复为主要行为的地区。北京市生态控制区以生态保护红线、永久基本农田保护红线为基础，包括具有重要生态价值的山地、森林、河流湖泊等现状生态用地和水源保护区、自然保护区、风景名胜区等法定保护空间。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">规划2020年全市生态控制区面积约占市域面积的73%。进一步提高生态控制区的规模和质量，2035年全市生态控制区面积占市域面积的比例提高到75%左右，2050年提高到80%以上。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0558511" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90mkIOA2TPUdn8ntv37t1WrFENWAmbCxmohz64Nl5uOXdpbNRfpwFrcQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="376" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="text-align: center;line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;box-sizing: border-box;">图5 北京市生态控制区规划图</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">1）生态保护红线</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市生态保护红线是落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，遵循《生态保护红线划定指南》的技术要求，划定的必须严格保护的生态空间范围。其中包含了市域范围内生态功能极重要和生态环境极敏感地区，涵盖了自然保护区、饮用水源地保护区、风景名胜区、森林公园、国家级重点生态公益林、重要河流水系、生物多样性保护重点地区等市级以上禁止开发区和保护地的核心区域，是各类规模化城乡建设不得突破的生态底线。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和环境保护部、国家发展改革委发布的《生态保护红线划定指南》，以生态重要性、敏感性和脆弱性评价为基础，充分考虑自然保护区、风景名胜区、重要水源地等保护边界和要求，划定全市生态保护红线面积占市域面积的25%左右。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0529412" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90S9sB42kTS6K0ftkMcpzq1d0BDdgnzibLLm67YBQs1FWkLIsnS4o3Zjg/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="340" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="text-align: center;line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;box-sizing: border-box;">图6 北京市生态保护红线划定示意图</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">2）永久基本农田</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">基本农田保护面积指按照一定时期人口和经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地面积，对维护区域粮食安全、生态安全和遏制城市摊大饼式发展具有重要意义，是一项约束性指标。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">2009年国务院下达2020年北京市基本农田保护面积指标为280万亩。根据2016年国务院同意的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》，将2020年北京市基本农田保护面积指标调整至150万亩（合1000平方公里）。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0549133" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90IRLw45FCT7icsFSREgCxOS7OsKgdsjHLS78CC4o9QMZFMObTW6LqQ4g/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="346" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="color: #A0A0A0;box-sizing: border-box;">图7 北京市永久基本农田规划图</span></p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;text-align: left;box-sizing: border-box;"><section style="border-left: 5px solid rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><span style="width: 0px;display: inline-block;border-left: 5px solid #0F6FF2;border-top: 3px solid transparent !important;border-bottom: 3px solid transparent !important;box-sizing: border-box;"> </span><section style="display: inline-block;vertical-align: middle;font-size: 14px;padding-left: 2px;color: rgb(15, 111, 242);box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 16px;"><strong style="box-sizing: border-box;">4、管理特点</strong></span></p></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市“两线三区”划定方式与2016年12月中办、国办颁布的《省级空间规划试点方案》要求的“三区三线”不尽相同，但总体而言不矛盾，并可实现实体内容的“转译”，体现为三点：</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（1）关于限制建设区</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市以严格落实城乡建设用地减量为目标，划定“两线三区”立足北京管理实际，在城市开发边界和生态控制线的刚性边界之外，增设了一个“限建区”作为面向近期的弹性管理区和重点减量区，按照“空间+指标”结合的思路，建立两线三区全域空间管制体系，形成“两刚一弹”的管理格局。集中建设区强调建设项目严格选址，限制建设区强调腾退整合“减地增绿”，生态控制区强调生态要素严格保护。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">设置限建区也有面向规划实施的其它现实需要：一是为了落实减量实施，利用一部分城乡建设用地指标带动集体产业腾退、村庄整理、土地复垦整治以及生态修复；二是近期重大项目[7]尚未启动，规划不稳定，不便在项目初始阶段即定规模、落布局；三是部分区的乡镇域规划编制尚有空白，特别是工业园区整治规划和村庄集并规划不可能在三五年之内完成，因此留待限建区规划实施过程中实现整合落地；四是北京市存在产业用地、乡村用地分散发展的现实，限建区规划实际包含了产业区块边界和乡村发展边界的内容。如此处理既保证了近期建设的弹性，又规避了单靠生态保护红线难以约束指导城乡结合部和广域农村建设的问题。</p></section><section style="text-align: center;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.0394191" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90Dvd9sItkzIKia4hr6SJuhbguY06fYziaLrs9BHJ4Qo7ic4y2iaKUHpD75A/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="482" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 0em;text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="color: #A0A0A0;box-sizing: border-box;">图8 限制建设区开发保护分区引导规划示意图</span></p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">从落实“永久性城市开发边界”的要求来说，北京市大可把集中建设区和限制建设区归并以满足上位部门的监管需求；但指导实施管理的导向看，这样的方式对约束引导近期建设需求、促进减量发展基本无益，甚至可能起到“一溃千里”、退守到生态控制线的反作用。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（2）关于生态控制区</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">将生态保护红线和永久基本农田等并入生态控制线管理，绝非把基本农田保护“淹没”于生态控制区之中。基于全域空间管控的目标，三区在治理理念上有着明确区分，集中建设区突出简明导控、限制建设区立足包容生长、生态控制区强调法定规范。生态控制区对永久基本农田和生态保护红线不是单纯的包含关系，这两条线的强制性保护的内容还是各自依从国家大法的规定要求执行，目前的生态控制区只是按照资源要素管理和禁建级别管理的需要对它们进行了空间上的归并。此外，从实际情况来看，北京市农业空间相对较小，这一轮总规期间国家又进一步下调了基本农田数量，把农业空间与生态空间纳入生态控制区，从全要素生态资源管理角度来说也不失为可行的路径。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;color: #D92142;"><strong style="box-sizing: border-box;">（3）关于城镇空间与生态空间</strong></span></p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">北京市拥有两条绿化隔离带和一条湿地公园环，城市周边分布着不同类型的自然公园、区域公园、城市公园，“城绿结合、城乡结合”特征突出，实际上城镇空间和生态空间是难以割裂的。从完整的绿地公园系统规划视角看，城市公园系统与郊区生态要素应该实现更有机的串联互动，特别是在公园配套设施建设许可上应留有余地，这在《北京市生态控制线与城市开发边界管理办法》中已有体现。</p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 8%;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: center;margin: 8px 0% 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1.345" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/LZ8NKbxHVGYOCotibItOVJV3yAR4h5e90BIjcbFNVRxrvcY9kKsfUiagHw7KVzjbpHJqMLiarPFEbcP4nLmNxuwRw/640?wx_fmt=gif" data-type="gif" data-w="200" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 46%;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="border-top: 1px dotted rgb(18, 39, 54);box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(15, 111, 242);text-align: left;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">四、结语</strong></p></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">城市开发边界处于城乡开发与生态保护、耕地保护矛盾交界的最前沿，划定过程中需要处理和协调海量微观利益，又要与上位要求衔接呼应，实现合理合法的有序管理，北京市的探索或许可以起到一定借鉴作用。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">实践认为，划定城市开发边界仅仅是廓清开发保护边界、府际权责边界的第一步，未来仍需以完善城乡公共政策体系为中心深化五类工作：一是以“一张底图干到蓝”的思维对各类边界线进行长期性的校核、维护和评估（探底绘图）；二是以制定差异化的调控政策为核心编制边界管控管理细则和专项规划（细则办法）；三是以可持续公共财政为目标协调近远期规模管控和财政平衡之间的矛盾（资金平衡）；四是以促进高质量发展为方向深化各级各类城乡功能板块的统筹协同规划（分级管制）；五是建立自下而上维护三条控制线的社会响应机制（社会共治）。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">特别是借鉴国外经验，基于公共财政和社会治理的视角重新思索划定城市开发边界的基础逻辑，对我国三线划定工作大有裨益。比如北京市第一道绿隔的建设就因资金保障能力不足而陷入了“调拆建转管”的循环，绿带控制因而打了折扣，未来北京减地增绿、生态补偿的财政压力巨大，仍需深化研究三线管控实施的财税支持政策。此外，首都治理存在特殊的用地复杂性和政治复杂性，划定城市开发边界并非单纯追求经济效率或是生态效益，首都城乡结合部治理、三农发展与集体建设用地改革、跨界地区治理以及新城和园区创新升级等社会问题或许才是牵动三线划定调整的关键问题。</p></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="background-color: rgb(15, 111, 242);height: 1px;box-sizing: border-box;"></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[1] 生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[2] 是责无旁贷需要刚性保护的生态安全底线和粮食安全底线</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[3] 进入法定的编制、审批、管理、实施、督查等程序</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[4] 法律规定其划定必须满足20年的土地开发需求</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[5] 省级规划编制内容有较灵活，国际经验总体趋势是宏观规划弱化为政策指南，引导规划管理权向地方分权。如法国市镇有规划编制与管理权，英国通过“邻里规划”将规划决策权向社区层面转移，市县规划可适度调整和细化相关内容，乡镇规划则要完全落实上位要求。</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[6] 也包含一定数量的耕地、林地等非建设用地</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">[7] 如新航城、三城一区、冬奥等会等项目</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="font-size: 14px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">参考文献：</p></section><section style="text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;width: 100%;height: 320px;vertical-align: top;overflow-y: auto;background-color: rgb(255, 255, 255);box-sizing: border-box;-webkit-overflow-scrolling: touch;"><section style="overflow-x: hidden;box-sizing: border-box;"><section style="margin: 20px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><section style="display: inline-block;width: 95%;vertical-align: top;padding: 10px;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: justify;font-size: 14px;color: rgb(160, 160, 160);line-height: 1.8;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">1.Knaap, Gerrit J; Hopkins, Lewis D．The inventory approach to urban growth boundaries[J]．American Planning Association. Journal of the American Planning Association, 2001 (3): 314．</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">2.Metro Commission of Portland. 2018 Growth Management Decision: Urban Growth Report[R].</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">3.程永辉, 刘科伟, 赵丹等. “多规合一”下城市开发边界划定的若干问题探讨[J]. 城市发展研究, 2015, 22(7):52-57.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">4.杜立群, 徐勤政. 谁“摊”了北京这张“大饼”?[J]. 北京规划建设, 2016(5):45-49.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">5.韩昊英，冯科，吴次芳．容纳式城市发展政策：国际视野和经验[J]．浙江大学学报（人文社会科学版），2009，39（2）：162-171．</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">6.黄慧明．美国“精明增长”的策略、案例及在中国应用的思考[J]．城市规划，2007（5）：19-28．</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">7.林坚, 乔治洋, 叶子君. 城市开发边界的“划”与“用”——我国14个大城市开发边界划定试点进展分析与思考[J]. 城市规划学刊, 2017(2).</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">8.刘守英. 中国土地制度改革:上半程及下半程[J]. 国际经济评论, 2017(05):6+31-58.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">9.许景权. 空间规划改革视角下的城市开发边界研究:弹性、规模与机制[J]. 规划师, 2016, 32(6):5-9.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">10.徐勤政. 划定城市增长边界的制度思考——以北京市为例[C]// 城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">11.杨春, 杨明. 多中心到副中心:北京空间结构优化的新思考[C]// 2016中国城市规划年会.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">12. 张兵, 林永新, 刘宛等. “城市开发边界”政策与国家的空间治理[J]. 城市规划学刊, 2014(3).</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">13. 张京祥, 赵丹, 陈浩. 增长主义的终结与中国城市规划的转型[J]. 城市规划, 2013(1):45-50.</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">14. 张勤, 华芳, 王沈玉. 杭州城市开发边界划定与实施研究[J]. 城市规划学刊, 2016(1).</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section></section></section></section></section></section><section style="line-height: 2;font-size: 14px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu" class="_135editor"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">（作者简介：</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">徐勤政，博士，北京市城市规划设计研究院研究室，高级工程师；</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">石晓冬，教授级高工，北京市城市规划设计研究院，副院长；</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">杨明，教授级高工，北京市城市规划设计研究院研究室，主任规划师；</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">何永，教授级高工，北京市城市规划设计研究院研究室，副主任；</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">甘霖，硕士，北京市城市规划设计研究院研究室工程师；</p><p style="text-indent: 2em;white-space: normal;box-sizing: border-box;">宋建，高级工程师，北京地格规划顾问有限公司，总经理<span style="letter-spacing: 0px;box-sizing: border-box;">）</span></p><section powered-by="gulangu" style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;font-size: 16px;white-space: normal;text-align: center;box-sizing: border-box;" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="0.05" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/LZ8NKbxHVGYEwP8vFicLy68lbRHb7KHW8sqbKbew3H8rBjTDLfrrcibuibxQvglhCicicAYla32Y34OzCSeq9yb5ib9Q/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="640" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section powered-by="gulangu" style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;font-size: 16px;white-space: normal;text-align: center;box-sizing: border-box;" class="_135editor"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img class="raw-image" data-ratio="1" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/LZ8NKbxHVGYEwP8vFicLy68lbRHb7KHW83ibOIjTSOyuibllIaibqgh775X86OS4mzibJ6ZTByibbWZPGMFQcJMNGlnQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="258" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;"  /></section></section><section powered-by="gulangu" style="font-size: 16px;white-space: normal;text-align: center;box-sizing: border-box;" class="_135editor"><p style="box-sizing: border-box;">欢迎关注中国国土空间规划平台</p><p style="box-sizing: border-box;">了解更多空间规划相关最新信息</p></section></section></section></section></section><p><span style="color: rgb(178, 178, 178);"><em><span style="font-size: 14px;"></span></em></span><br  /></p>
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