【全国“土地日”(6月25日)】“土地日”是为保护土地而设立的专门纪念日,是我国第一个全国纪念宣传日。2019年党中央、国务院作出建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,要求建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。结合北京新版城市总体规划实施实践,北京市城市规划设计研究院组织5篇论文,就新形势下的国土资源管理、“多规合一”技术标准、县级国土空间规划编制以及土地资源节约集约利用等内容展开讨论,推进北京国土空间规划体系的建设实施。
作者:国土规划中心——国土空间规划用地分类研究课题组
撰稿人:王珊珊,曹娜,白劲宇
在城市快速扩张时期,空间规划的侧重点在于建设用地的规模积累和形态布局。随着城市空间扩张蔓延,空间规划的重点随即转变为建设用地的规模控制和布局管控。近年来,非建设用地与建设用地的空间和管理矛盾日益突出,非建设空间的资源属性和资产属性逐步凸显,因此以非建设用地保护和布局为核心的探讨成为了新的关注点。党的十九大报告强调,“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”、“像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理”。北京作为首都,非建设空间的统筹和规划对于城市生态安全、景观风貌、生产功能都具有重要的意义。由此可以判断,空间规划对象正由建设用地走向全域全资源用地。
长期以来,我国自然资源实行多部门分头管理,各部门在管理内容、规则和侧重点等方面存在较多差异和冲突,不利于形成合力有效地进行资源管理。2018年3月《深化党和国家机构改革方案》中提出,“组建自然资源部,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并实施监督,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责…”。2018年11月8日,北京市规划和自然资源委员会揭牌。统一的管理班子让管理部门在公共聚合能力上做到了最大程度的统一,整体性治理为所有者不到位、管理者不清晰、空间规划重叠等难题的解决提供了前所未有的有力条件,有利于实现空间规划协调资源统筹利用的最终目标。
国土空间规划不是简单机械的“多规拼合”,而是政府运行体制、机制、体系的重构;其工作路线也不应只是以 “多规”矛盾为问题导向,而是应为以实现生态文明为目标导向。国土空间规划的核心内容是完整地体现政府事权和治理内容,应该站在各级政府的角度上进行规划部署。空间规划是综合型、全局型规划,替代原有“多规”中的核心内容,兼顾经济、政治、文化、社会、生态文明等多重要素,以实现城市发展和生态保护的综合性目标。因此,应重点处理横向和纵向的两个关系。纵向和横向的各个层次之间的精细程度和关注重点有所不同。横向来看,应处理部门之间的关系,“多规”之间不是简单的“物理拼合”,而应该发挥深度的“化学作用”。纵向来看,处理上下级政府之间的关系,职权和事权的明晰将成为重点,同时上下规划层级应形成联动。空间规划是对空间资源的规划,但更重要的是对空间资源如何管理和使用的规划,处理好“横纵”体系的关系才能便于实施管理。
图1 《意见》国土空间规划体系与北京空间规划体系构建的比对分析
2019年5月,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》全文发布。《意见》中提出,“分区分类建立国土空间规划”、“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,包括总体规划、详细规划和相关专项规划”。近年来,北京市国土空间规划体系框架在探索中逐步成型。目前已完成市级总体规划、分区总体规划的编制工作,下位相关规划体系的完善和编制也在推进过程中。针对上文分析,笔者对于北京市空间规划体系进行了思考和初探,并将其与意见中提到的国土空间规划体系进行了对照分析。北京市国土空间规划体系整体遵循政府职责、空间规划、管理事权三者相互对应的原则,同时兼顾“多规”部门的管理需求,体系框架与国家要求基本一致,局部环节就城市规划与管理特色予以了细化和创新。
在市级总体规划层面,《北京市城市总体规划(2016年-2035年)》以疏解减量谋发展的思路划定了“两规”一致的规模上限和空间管控边界,初步形成“一本规划”,解决了“大原则、大规模、大结构、大格局、大底线”的问题,重点明确城市性质、定位、空间结构、发展指标、发展指引等问题,同时配套统一的技术标准和相关政策。在分区规划层面,市区两级规划管理部门的合并为“一本规划”的形成奠定了基础,规划对于上位规划传导的指标予以落实并进一步分解,对各区的开发和保护格局作出具体安排。针对详细规划层面的工作,北京正在开展编制体系与标准的研究,单元层面重点落实空间管控要求,在街区层面或实施单元层面明确各类设施规模、主导用途分区、景观风貌引导等问题,用刚性指导和弹性指引的方式实现规划目标的传导;地块层面结合具体实施方案实现项目落地。专项规划应全程参与各类规划的过程,作为重要的专业内容支撑;城市设计应在单元和实施层面全程参与,作为重要的空间专题支撑。
国土空间规划体系的成型需要顶层政策法规、技术标准支撑和管理实施监督三个方面的配合才能实现,其中空间环节落实的核心手段是全域国土空间用途管制,而用途管制得以实现的重要前提则是空间坐标的一致、地类认定标准的一致和具体用途分区概念的统一。因此,用地分类和分区的深入研究是相关工作开展重要的基础标准和技术支撑。
“多规”的管理侧重点、学科理论、法律依据和技术规范各有不同,用地分类的差异较大,问题也较为复杂。用地分类的难点有三,一是建设与非建设的口径明确;二是建设用地的分类深度一致;三是非建设用地中分类标准统一。前两个难点在“两规合一”相关工作中已经解决,本文不再赘述,重点探讨第三个问题。
非建设用地的分类标准涉及城乡规划、土地利用规划、林业保护规划、水务相关规划、耕地保护规划等,用地分类的逻辑和理念差异,所带来的的是空间图斑的交错与矛盾。举一个简单的例子,同一宗用地,土地部门依据相关手续确定为耕地;耕地由于长期未耕种,村民种树,林业部门依据地上物情况确定其为林地;而城乡规划中根据用地的使用功能给成景观游憩绿地;水务部门在划定最新的规划蓝线时,以河上口确定范围,将该用地确定为规划水域用地。由这一看似极端实则普遍存在的案例,就可看出用地分类的矛盾背后是现状思维与规划思维的矛盾,是部门事权之间的冲突,更是信息沟通存在壁垒的结果。除了横向的关系,用地分类的纵向层级也并不清晰。同样是林地,城乡规划用地分类中将其与农业用地统称为农林用地;而林业保护规划中则可细分为不同的树种、不同的保护等级。用地分类过粗,难以体现用地结构;用地分类过细,则会模糊本层级规划管控重点。
纵向来看,用地分类应为各层级规划的管理主体和管理需求服务,在各层级应把握用地分类深度,并适当为下一阶段规划留有弹性。在区级层面的建设用地分类应关注产居规模及结构、设施类型及规模比例、区域建设用地结构及比例;非建设用地划分中应注意用地管理刚性与弹性的关系,针对基本农田、核心管控林地、河道蓝线等应落实图斑,其他非建设用地应以规模管控为主以为下级规划留有弹性。单元层面应该依据地区规划和发展情况确定用地分类深度,有条件的地区实现图斑管控,其他地区以中类分区配合用地兼容等管制规则进行管控。在地块实施层面用地应全部落实细类图斑,用地分类建设用地应以原城乡规划用地分类为主,并补充水工建筑用地;非建设用地应以原土地利用规划用地分类为主,并兼顾各部门管理需求。
非建设用地的现状分类与现状调查的数据来源息息相关,在自然资源采用统一的调查数据之前,应重点抓核心管控地类,对于争议地类随着规划层次的推进逐渐消化。用地分类体系既应体现原有土地利用规划指标控制和自上而下刚性传导的特点,也应发挥原城乡规划对空间引导和管制的专长,同时兼顾了“多规”的专项管理需求。
原“多规”地类管理方式与手段主要有用地分类、用途分区、管制分区和管理分区四个方面。其中,用地分类针对具体用地图斑与用地类型,如城乡规划用地分类中的R1一类居住用地、土地利用现状用地分类中的101铁路用地等;用途分区是在用地图斑的基础上形成的某类用途主导区域,较用地分类更具弹性,如土地利用规划中的一般农地区、林业用地区;管制分区是为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间区域,其重点是区分建设与保护空间,即建与非建的关系,如生态保护红线、城市开发边界、生态保护红线等;管理分区为“多规”部门分别自行划定并具备一定管理规则的特定区域,如风景名胜保护区、自然保护区、水源保护区、蓄滞洪区等。
长期以来,各专业技术和管理人员对相关分区和分类概念较为模糊,经常出现“各说各话”的情况。经过梳理可以看出,“多规”地类管理体系虽有较为丰富的管理内容和手段,但由于均从原自身管理权限和目标出发,在实际规划编制与管理中却存在着地类对接不畅、用途分区冲突、管制分区矛盾和管理分区交错等问题。由此可见,在开展空间规划用地分类分区研究之前,厘清概念、明确体系十分必要。
空间规划用地分类分区应与规划体系充分对接。在市级层面,应落实管制分区,对接“两线三区”和“三界四区”,划定生态保护红线、城市开发边界、永久基本农田,明确集中建设区、限制建设区、生态控制区的范围。在区级和单元层面,优先落实用途分区,并提出相应的规划实施和管控要求;同时由各部门划定管理线。在实施层面,落实用地分类图斑,对接实施方案;同时落实管理线的相关要求。目前,北京市管制分区已形成相关成果并开始实施使用,用地分类相关思考已在上文说明,笔者下面就用途分区和管制分区两个层级进行思考。
用途分区应按照生产、生活、生态的基本原则进行划定,以某类功能为主,可适当兼容其他地类。笔者认为,基于北京城市发展特征,建设区域可划分为生活及配套服务区、工业仓储区、商服办公区、科教文体区、功能混合区、其他建设区、道路用地;非建设区域可划分为水域保护区、基本农田保护区、林草保护区、一般农业生产区、一般林业生产区、一般畜牧区、农业休闲观光区、生态景观游憩区和自然保留区。建设用地区应重点关注集中建设内的用途分区,突出各类城市活动与行为的特征;非建设用地区则应重点区分生产与生态的关系。用途分区应统筹考虑和体现地区内重要的设施廊道、布点及其他结构性空间。
管理分区是叠加在用地分类和用途分区上的复区,其核心是各管理部门的管理范围在空间上的体现。具体来看,水务部门可划定重要水源保护区、河道管理范围、蓄滞洪区等;市政交通部门可划定市政及交通防护走廊;文保部门可划定自然文化景观控制线、历史文化景观控制线、历史文化名镇名村核心保护区和建设控制区;园林绿化部门可划定森林公园、郊野公园、湿地公园、自然保护区、国家级、省级风景名胜保护区等。另外,相关部门还可划定重点政策区,如各级产业园。各类管理分区可延续原各部门的管理规则,对于管理分区重叠的情况,用地应以分区叠加后的最严原则管制。
本研究起始于对北京市国土空间规划体系构建下用地分类的探索。但随着研究的推进,以此为核心的用地分类、用途分区、管制分区、管理分区的体系逐步清晰。空间规划体系的构建形式是研究的基础,用地分类分区体系的搭建是技术标准规范的统一,而管理规则和方式的最终成型才是实现空间治理能力和治理水平的根本。与用地分类分区相关的思考应该不断由差异走向整合,并以相关法律法规、技术规范的形式予以明确,成为各部门规划编制和管理的有效依据。除文中提到的相关内容,用地分类分区的统一还应以大数据平台为基础才能实现,数据共享、标准一致、信息对等才能形成管理合力。