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本文基于2019年6月21日“数据驱动高品质公共交通发展论坛暨2019未来交通实验室联盟年会”中“公交线网优化与重构”平行论坛的发言内容整理而成。感谢主办方上海市交通港航发展研究中心的鼎力支持,感谢信息情报所彭春露博士的热情推荐。
自2003年首尔公交改革,重塑地面公交出现于全球各大城市中,如2012年巴塞罗那,2013年悉尼,2016年都柏林和2015年以来美国多个城市。而像伦敦、巴黎、纽约这三座世界城市近期又在重塑地面公交中有何行动呢?接下来的内容将逐一解读(由于东京的特殊性,都营巴士出行分担率极小,私营接驳巴士设置灵活性极高,相关内容暂不涉及)。
内巴黎公交线网设计于二战后1945-1951年,功能定位为地铁线路的补充,近70年来其骨架结构从未改变。2019年4月20日内巴黎实施全新的公交线网,调整巴黎公共交通公司RATP经营的59条内内服务线路和24条内外联系线路(新增5条、取消3条、保持不变19条、调整内内38条、调整内外4条),涉及到190万巴黎大区与110万内巴黎出行者的公交出行服务。
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| 深入线网优化技术论证,根据行业主干、公私运营商、公众乘客等多方意见完善线网; |
| 逐线路确定线由走向与站点,制定预算,确定费率费制; |
| 巴黎市政府全面审查运营财务、赋予授权和完善运营基础设施; |
| RATP进行线路涉及道路整修,招聘新员工进行培训; |
| 开放www.nouveaureseaubusparisien.fr网站进行信息公示; |
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内巴黎线网重构具有八个特点,减少重复线路、重新均衡中心、补齐服务/功能区联系、绿荫寻线、便捷联系、多措并举提升效率、清晰寻站和清洁动力。
重构思路可概括为四步,明确节点、横竖骨架、放射结构和环线分流。
重构节点以RER枢纽和重要活动场所为中心,包括巴黎北站、巴黎南站、里昂站、蒙巴纳斯站圣拉扎尔、夏特雷、奥斯特里兹和歌剧院。
线路序号上,1-19表示地铁线路,20-99表示内内公交线路,100以上表示内外联络公交线路。
线路编号规则上,与首尔和东京相似,代表区域间联系,如38号线意味着出发地为第3区巴黎北站,目的地为第8区奥尔良门。
线路信息上,既有详细线由站点信息,又有工作日/节假日分时段发车频次信息,还有分阶段局部线由调整信息。
除了常规线路图,内巴黎还制作场所服务蛛网图,从乘客最佳服务视角实现了由运营商效益最大到重要场所空间服务、乘客出行体验收益最大化的转变。蛛网图中提供了重要场所站点布局位置与轴辐式线路多模式换乘(地面公交、有轨电车、地铁、RER铁路等)信息。
值得注意的是,重构前后的线网具有很大的相似性,这意味着公交线网是具有高度继承性与识别性的,基本不存在一次性的、颠覆式的线网改革。此外,与国内不同的是,公交线路图被制作成与轨道交通一样的抽象示意图。
内巴黎线网改革最终促成了与市政府的3次对话,采购了110辆清洁能源车辆,实现了4000个公交站点和265个轨道换乘站点的改建重建,招聘了700名员工,并有RATP的近万名员工参与到线网改革的公众参与中。
最为重要的是,在内巴黎这一轨道交通极为发达地区(线网密度高达1.9公里/平方公里,800米站点覆盖率83%,500米站点覆盖率75%,平均站间距不足500米),仍然选择重构地面公交线网、优化换乘接驳环境、增强乘客出行体验,提供每年4000万欧元的财政补贴,其中缘由值得深思。
TFL为地面公交制定了长期监测评估机制,确定了六个主要评估指标,高频线路超时等待时长、低频线路准时比例、低频线路提前出发比重、线路运营里程比重、线路运营里程和线路服务分原因损失里程。
在运营评估层面,伦敦共有线网Network、行政区Borough、线路Route三个层面的评估。
线网评估以年为时间单位,包括:
⑴ 全体线路的计划运营里程、实际运营车里程比重、员工损失里程比重、机械故障损失里程比重、交通原因损失里程比重和平均运营速度。
⑵ 高频线路的平均计划等待时长、平均超时等待时长和等待10分钟以下、10-20分钟、20-30分钟、30分钟以上概率。
⑶ 低频线路的准时出发比重、提前出发比重、5-15分钟严重延误比重和未服务比重;夜间线路的准时出发比重和超时等待时长。
⑷ 乘客满意度和站点安全、车内安全、拥挤度、可靠性、信息服务、车辆状态、清洁度、首末站、停靠站与站台、乘坐平稳度、员工行为、票价等12个综合方面。
行政区与线路评估以季度或月份为时间单位,季度评估关注计划等待时长、超时等待时长、平均等待时长、超时延误指数、10分钟档位等待概率,月份评估关注平均观测速度和分时段可靠性。
TFL还建立了乘客满意度调查机制,涉及乘客特征、出行特征、出行行为、票务信息、周末夜间公交特征和常乘客行为等方面。2014年共调查近9万人,6.8万人应答,对5.3万份有效问卷进行分析。
例如常乘客行为方面,相比2008年,每周使用5次以上地面公交的日间常乘客群体由52%下滑到49%,该群体仍有多种可替代出行方式可供选择,33%使用地铁与轻轨、18%使用铁路、12%使用小汽车。
2016年由Greener Journeys发布的《拥堵对公交客流的影响(The Impact of Congestion on Bus Passengers)》报告中表明,影响公交出行选择的因素包括费率、出行时间、服务水平、安全性、实时信息、等车环境、换乘便捷性、小汽车使用成本和收入,而进一步影响客流的因素包括运营速度与成本、票制与票价弹性、车内运行时间、可靠性和准时性。过去50年,英国地面公交运营速度每10年下降10%,对应减少10%-15%的客流。
TFL以利益相关方咨询的方式对各重点地区、医院与轨道新增线路周边地区的公交线网线路进行服务审视(Bus Services Review)。咨询群体包括本地居民、运营服务商、运营企业雇员、游客、通勤者、感兴趣群体和乘客。
咨询内容包括易于服务的出行、难以服务的出行、可替代出行选择、收益/影响、客流、咨询、服务频次变更、总体情况、换乘问题(承载能力、舒适性、费用、难度、时间、就近性、安全性)和建议(可替代出行、承载能力、频次、线路)等方面。
服务审视还会进一步补充支撑材料,进行公平性影响评价,对新增线路进行使用与服务规划,制定一小时免费换乘Hopper制度的车票退款细则,对咨询主要问题进行答复等。
2012年TFL出台《公交服务规划指南(Guidelines for Planning Bus Services)》,认为伦敦的公交服务应是频次Frequent(应对高峰时段具有充足的承载能力)、可靠Reliable(低频次服务高准时性,高频次服务低超时等待)、简单Simple(便于理解、记忆、整合的线路)、综合Comprehensive(全域覆盖,精准识别各用户群体)和可收益Cost-Effective(在合理预算范围内保证最高收益)。
2017年为支撑伦敦议会交通子委员会关于公交线网评估的技术要求,JRC公司针对英国公交规划开展了详细的综述《英国公交规划综述(Bus Planning Literature Review)》。综述认为,
⑴ 线路规划的四步法为“数据研判→收益分析→线站选择→公众咨询”;
⑵ 线网规划应由私有化市场导向转变为战略政策规划导向;
⑶ 在外伦敦为主的地区设计不同的公交线网,推动线网改革,需要考虑对增量职住的承接,对活动中心和发展机遇区的服务。
伦敦议会交通子委员会关于《伦敦公交线网(London’s Bus Network)》的报告指出六点主要发现:
⑴ 公交客流开始下降,道路交通拥堵是主因;
⑵ 市长要求TFL扭转降势,尚未出台详细方案,当前措施不够激进彻底;
⑶ 市长要求“从小汽车走进公交”,外伦敦地区需要重新布局线网与分布运力;
⑷ 应简化主要廊道线路,形成更多的环线与快线;
⑸ 公交廊道战略规划极有可能被逐线迭代零碎的方式所阻碍;
⑹ 提升公交服务品质,尽可能的吸引小汽车使用群体。
报告总结出五点规划要求,
⑴ 缓解道路交通拥堵停止公交客流下滑;
⑵ 重新布局外伦敦地区地面公交服务、重新分布承载能力;
⑶ 基于干线-接驳方式(Trunk-Feeder)设计更高效的线网;
⑷ 改革公交服务投标流程;
⑸ 改善公交体验吸引新乘客。
TFL在对该报告的答复中,从《大伦敦市长交通战略2018》中健康街道健康市民(Healthy Streets and Healthy People)和良好公交体验(A Good Public Transport Experience)两个方面给出解决措施。
健康街道健康市民方面回应一、五规划要求,提出实施道路改造方案、公交优先项目、路网运营管理和乘客进出/换乘/可达性改善等措施。
良好公交体验方面回应二、三、四、五规划要求,提出:
⑴ 中央伦敦与内伦敦要实现供需匹配,可结合如牛津街步行化改造等重大项目规模化调整线路;
⑵ 外伦敦要强化公交服务覆盖并提供资金资助以更好的接驳轨道新线,服务所开发的保障性住房;
⑶ 公交服务要更好地联系主要医院;
⑷ 优化夜间公交以更好地繁荣夜间经济。
此外,还需要通过诸多综合设计手段提升地面公交出行品质与服务水平,包括新增快速公交线路、实现干线接驳网络模式、提供需求响应型服务、结合城市设计改良站点、优化线路广告、定制更好设计的车辆、完善招投标流程和提供更智慧的乘客信息服务。
2017年起纽约市相继出台了一揽子计划推进公共交通系统改革。
2017年10月交通局NYCDOT发布《地面公交向前进2017(Bus Forward 2017)》倡议,承诺以合理的成本快速改善地面公交服务,强化专属公交服务SBS(Select Bus Service),解决地方公交服务的关键瓶颈。
2017年11月纽约市审计办公室NYCC发布《其他的公交危机:如何改善纽约地面公交系统(The Other Transit Crisis: How to Improve the NYC Bus System)》,指出七项危机并提出19条建议措施:
⑴ 公交系统客流自2011年持续下降,主要集中于曼哈顿区;
⑵ 公交平均运行速度不足12公里/小时,位居全美大城市末位,曼哈顿区已低至9公里/小时;
⑶ 低收入群体与移民群体是公交主要用户,但又无法为其提供缺乏服务覆盖;
⑷ 客流下降发生在纽约经济与社会结构转型期,比以往更需要需求响应型服务,尤其是曼哈顿以外地区;
⑸ 客流下降的部分原因在于管理者在执行运营标准和时刻计划方面的失败;
⑹ 公交系统发展被割裂式管理结构所阻碍,无法统筹运营经费,无法共享场站服务,分散分隔的场站无法提供稳定的高频次服务。
⑺ 相关部门尚未下决心实施新技术与关键设施以改善公交服务速度与可靠性。
2018年5月大都市公交管理局MTA发布《快速向前进:纽约市公共交通现代化规划(Fast Forward: The Plan to Modernize New York City Transit)》,要求对地面公交线网进行重新设计,包括以下措施:
⑴ 基于乘客需求,通过乘客咨询与出行格局分析重新设计线网;
⑵ 联合DOT设置12条优先线路改善目标公交出行廊道;
⑶ 战略性扩展平峰服务,打造高频次服务核心线网;
⑷ 咨询地方社区与DOT合理布局站点降低出行时间,消除低利用站,合并近距离相邻站点;
⑸ 联合DOT安装现代化候车站台,完善实时信息和无障碍设施。
2019年4月交通局NYCDOT发布《更好的地面公交行动计划(Better Buses Action Plan)》。行动计划通过设置地面公交快速通行廊道,借助专用道、车道跳转信号、路缘管理等十项公交优先工具和所有行政区公交线网再设计协调等手段设计实现公交优先、技术、执法、停靠站点、工作机制方面的十个目标。
2019年5月纽约市发布《一个纽约2050:创建更将强壮与公平的城市(OneNYC 2050: Building a Strong and Fair City)》战略规划。战略规划旨在营造一个可靠、安全、可持续的交通选择,让纽约人不再需要依赖小汽车。战略规划要求在全市范围扩展公交优先,提升地面公交性能,包括以下策略:
⑴ DOT将联合MTA通过设置专用道、执法确保专用道优先提升地面公交服务,DOT将加速设置信号优先交叉口;
⑵ 支持每个区通过道路改善对公交线网进行重新设计;
⑶ 2020年前将提示地面公交速度25%,由现状的13km/h到16km/h(提倡专属公交服务SBS、专用道、信号优先、车外付费、全车登降等);
⑷ 联合警察部门NYPD拖车和视频执法扩展公交专用道优先。
总结北美诸多城市(Houston、Omaha、Jacksonville、Baltimore、Portland、Dallas、Los Angeles、Indianapolis、Philadelphia、Sacramento)的线网重构实践经验,可以将公交线网再设计(Bus Network Redesign)定义为一种协作式规划,以重新开始之决心确定当下公交服务之去向(A collaborative planning effort to decide where today’s bus service should go, starting from a clean slate)。其目标是塑造一个更加连通、民主、清晰、公平的公交线网,改善乘客体验,而不是为了客流指标。
基于此,纽约的公交线网再设计将目标确定为塑造更加直接、清晰、快速、可靠的公交线网,从以往中心放射、减少换乘次数的轴辐模式(Hub-Spoke Mode)转变为切断长线、减少曲折、提高频次、确保可靠性、增加换乘次数的网格模式(Grid Mode)。
先行启动线网再设计的布朗克斯区Bronx已进入重构草案公众咨询阶段。
四点重构原因为,低速运营、服务可靠性差、客流量下滑和曼哈顿CBD拥堵收费。
四点重构目标为,便捷连通、全天覆盖,干路线路更简单直接,降低线路转向、避免迂回曲折,改善东西廊道、加强地铁接驳。
重构手法包括,增加连通性,平衡站间距,保障无障碍,扩展BRT,更高频次更高可靠性和严格执法、登降提速、提升体验、主动服务管理、建立世界级零排车队。
公众亦对线网再设计的基本原则与构造层级表达了选择倾向。在关于线网规划建议的问询中,假设固定服务车辆总量,需要在覆盖率与频次、简单直接线路与复杂曲折线路、更多停靠站点与更少停靠站点三种模式中进行选择。
45%公众选择覆盖率模式,认为可以接受公交服务通过低频次多线路蔓延式设计实现更短的步行接驳距离(2分钟步行)。55%公众则选择频次模式,认为公交服务应集中于高频次核心线路上,即使步行接驳距离更长(5分钟步行)。
70%公众选择简单直接线路模式,认为可以接受更长的步行接驳距离,但要求更短的等待时间和更快的出行时间。30%的公众选择复杂曲折线路模式,认为为了更短的步行接驳距离,可以适度牺牲等待时间和出行时间。
37%公众选择更多停靠站点模式,认为可以接受更短的步行接驳距离,忍受更长的出行时间和更弱的可靠性服务。63%公众选择更少停靠站点模式,认为不能忍受更长的出行时间和更弱的可靠性服务。
第一点启示是完善基础研究。三个世界城市均是目标导向、数据支撑、经验研判的线网重构方法,尚未形成系统性、共识性的方法论体系,对城市规模、线网形态、线路层次、线路走向、站点间距、时刻频次等重要设计因素并未提炼出适用于超大城市多模式交通的重构规律。
尽管如此,规划设计人员与决策者仍可以从2005年面向中等城市地区高品质公交的HiTrans (Development of Principles and Strategies for Introducing High Quality Public Transport in Medium Sized Cities and Regions)研究中得到丰富的经验借鉴。该研究受欧盟跨境合作发展项目北海地区INTERREG-North Sea资助,依据构建高品质公交所需流程发布5个最佳实践指南,公共交通与用地规划(Land use planning),公共交通与线网规划(Planning the networks),公共交通与城市设计(Urban design),公共交通与制式选择/技术方案(Mode options and technical solution)和公共交通与市民需求(Citizens’ Requirements)。
第二点启示是推进制度改革。英国交通部发布的《地面公交服务法案2017》授权伦敦之后的各地方政府可以推行地面公交改革。全新的强化合作伙伴(Enhanced Partnership)与高品质合作伙伴(Advanced Quality Partnership)权力为政府提供了与运营商协同工作、共享愿景的制度框架。全新的开放数据提供权限与票务权力规章将有利于乘客更便捷的乘坐公交,实现不同方式、时刻表、费率与线路间的无缝衔接。全新的特许经营权制度允许各地联合政府享有与伦敦同等的权力。
强化合作伙伴方面。确定目标为改善服务品质与效率,缓解拥堵,减少噪声污染。制定地区法定合作关系框架协议,可无限期、允许变动和随时废止;交通管理部门不具有法定强制效力,需协商解决,可对车辆服务做出更为灵活的要求;相关规划与方案不得出现“足够数量”之类词语。
高品质合作伙伴方面。确定目标为实施交通政策,改善服务品质,缓解拥堵,提升客流。以地区法定合作关系替代品质合作关系,合作期为五年;通管理部门承诺更重视地面公交设施供给与服务提升,规定车辆标准、支付形式、信息和公众参与要求;高品质合作伙伴可额外规定最大票价和服务频次要求。
特许经营权方面。替代之前的服务合同;改革初期,仅授权市长和地方政府具有特许经营决策权,为实现特定目标授权额外权力允许特许经营商自行调整;特许经营地区服务收益提升允许授权特许经营服务许可;完善评估、监听、审计、公众参与、实施指引等流程;地方服务运营者需提供完备的特许经营信息;试点分阶段渐进式实施,重点评估战略收益、财政收益、可行性、可承受性和实施性五方面。
第三点启示是明确竞合关系。三个世界城市均实行“大公共交通”管理机构模式,整合轨道铁路与地面公交规划、设计、建设、运营等全流程要素,更有利于统筹资源配置、资金分配、行动计划等要素以更好地实现战略愿景与发展目标,是明确的良性互动关系(或是内部竞争→调节→合作关系),不同于国内城市的非良性竞争关系。巴黎地面公交运营完全私有化,内巴黎由RATP运营;伦敦执行线路特许经营模式授权15家私有运营商;纽约则公有私有混合运营,以公有为主。
以伦敦为例。《大伦敦市长交通战略2018》定位公共交通方式中,轨道交通为骨架,地面公交为补充,过去25年轨道交通始终率胜一筹。需要注意的是,伦敦采取两种统计模式。第一种是Trip-based基于出行的统计,只计算高级别交通方式,如地面公交换乘地铁,方式选择计为地铁一次,这一统计方法与国内各大城市所使用的方法相同。第二种是Journey-based基于乘次的统计,分别计算各个交通方式,如地面公交换乘地铁,方式选择计为地面公交一次、地铁一次。
1993-2017年期间,小汽车出行比例稳步下降,公共交通出行中Trip-based比重轨道交通一直波动于52%-62%之间,Journey-based比重一直波动于46%-56%之间。保守党政府执政期间,偏好交通基础设施建设拉动经济发展,轨道交通比重呈上升趋势;工党政府执政期间,偏好经济杠杆调节多模式交通,轨道交通比重呈下滑趋势。
第一点思考,至关重要,是理念认识层面的“守初心”。重塑地面公交,应着力提升自身的战略高度与政策引导性,是促进城市可持续发展、实现交通愿景目标、提升出行体验的政策工具及有效路径,必须突破运营机构的客流指标、局部利益和短视发展观。
地面公交要与轨道交通从制度、机制、模式、方式等各方面共同构建“大公共交通”服务体系,强调“互补并重、双保险服务”格局,而不是竞争或是主次关系,强调“渐进迭代、滚动调整”模式,而不是彻底颠覆或是期许一次成功。
第二点思考是政策制度层面的“接地气”。重塑地面公交,要以乘客、运营商、决策者为抓手,精准定位并解决各群体对象的诉求、需求与要求,三者闭环才能形成有效的政策组合与合规的制度逻辑,推动实施,达成预期。
回应乘客群体诉求包括,强化公众参与,完善全出行链智慧信息服务,积极反馈建议意见,提高品质、设计奖励机制培育忠实乘客,全龄友好与无障碍精细化设计提升出行公平性等。
回应运营商需求包括,完善合作伙伴制度优化特许经营模式,出台差异化补贴政策激发高品质服务能动性,制定乘客本位考核标准重新评估运营指标,长期监测评估线网、区域、线路、站点运营状态,定期发布服务审查推动动态微调等。
回应决策者要求包括,完善顶层制度设计有法可依,编制战略方针引领发展方向,出台政策机制支持路径实施,明确功能定位差异化服务供给,推动基础设施建设保障有路可走、有道可划、有线可塑、有站可停、有场可用等。
第三点思考是分析技术层面的“走新路”。对标三个世界城市,中国要形成本土的通用公交数据标准GTFS(General Transit Feed Specification),每个城市都要大力推进开放数据平台的建设并下决心推动信息开放。在数据研判中,除了关注谋算法、建模型、搭平台,更要重视基础网络数据的定期维护与更新。“就公交言公交”的分析方法无法表征沉默隐藏特征,要巧用多源数据“隔山打牛”,轨道数据优化接驳线路首末班车,私家车数据确定可替代需求制定多样化政策,网约车数据识别线路盲区弥补服务空白。
重塑地面公交,可比作为杠杆支点,用以撬动交通战略体系的转型升级,实现由“公交优先”到“公交导向”再到“公交引领”。其所追求的终极目标是构建一个可以摆脱小汽车依赖性的城市,相关的政策措施不应仅仅局限于城市交通领域,更应是形成一个系统整合、推拉组合、动态调整、多路径可达的城市发展战略体系。