【全国“土地日”(6月25日)】“土地日”是为保护土地而设立的专门纪念日,是我国第一个全国纪念宣传日。2019年党中央、国务院作出建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,要求建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。结合北京新版城市总体规划实施实践,北京市城市规划设计研究院组织5篇论文,就新形势下的国土资源管理、“多规合一”技术标准、县级国土空间规划编制以及土地资源节约集约利用等内容展开讨论,推进北京国土空间规划体系的建设实施。
摘要:国家城镇化进入由数量扩张向质量提升的转型发展阶段,北京市是全国首个提出减量发展的特大城市。本文通过梳理国家和北京市相关国土管控政策,明确引导方向与施策重点,对接北京市总体规划目标建立国土资源管控评估机制,从规模总量、功能结构、利用效益三大方面对北京市国土资源管控情况和管控趋势进行评估,通过建立评估反馈机制,推进实现减量发展和高质量发展。
关键词:减量,国土管理,北京
国土资源管理形势分析是是原国土资源部参与制定宏观调控政策的重要途径,事关国土资源管理全局(关于加强国土资源管理形势分析工作的意见,国土资厅发[2007]192号),是一项常态化的工作内容。面向国家城镇化转型的大背景,北京市总体规划首次提出减量发展的要求,实施人口规模、建设规模双控。面向减量发展要求,需进一步以国土资源管理为抓手,对标总规目标,加强管控评估,建立建立动态评估及跟踪反馈体系,推进城乡建设用地减量管控和城市高质量发展。
国家城镇化进入以质量提升为主的转型发展阶段,从制度计划、政策创新、实施管理等方面进行了一系列顶层设计,重点关注建设总量管理和用地效益提升。
(1)双控行动:建设用地总量和强度双控,实施建设用地总量控制和减量管理
2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出强化约束性指标管理,实施建设用地总量和强度双控行动;
2015年《生态文明改革总体方案》提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。实施建设用地总量控制和减量化管理,建立节约集约用地激励约束机制,调整结构,盘活存量,合理安排土地利用年度计划。
(2)分区施策:分类引导城镇化发展,严控超大及特大城市新增建设用地
2016年《国土资源”十三五”规划纲要》提出用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜,向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜,对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地计划,促进大中小城市和小城镇协调发展。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,保障农村转移进城落户人员的用地需求。共同维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导依法自愿有偿转让。
2017年《全国国土规划纲要(2016—2030年)》提出分类引导城镇化发展。提升优化开发区域城镇化质量,将京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区建设成为具有世界影响力的城市群,以盘活存量用地为主,严格控制新增建设用地,统筹地上地下空间,引导中心城市人口向周边区域有序转移。
(3)管控引导:增存统筹,人地挂钩
2016年《全国土地利用计划》提出统筹存量与新增建设用地,新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、工矿废弃地复垦利用计划同时下达。要统筹未来3年各类各业用地安排,深入分析当地经济社会发展形势,加强与各地区各部门沟通衔接,保障用地需求,提高计划的科学性和针对性;要按照框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量的要求,统筹新增建设用地计划、增减挂钩计划和工矿废弃地复垦利用计划,实行建设用地总量和强度双控,逐步减少新增建设占用耕地,加大存量用地盘活和补充耕地的力度,落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出将城镇建设用地规模增加与农业转移人口落户数量挂钩。综合考虑人均城镇建设用地存量水平等因素,确定进城落户人口新增城镇建设用地标准为:现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇,按照人均100平方米标准安排;在100-150平方米之间的城镇,按照人均80平方米标准安排;超过150平方米的城镇,按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。
(1)加强效益考核:土地供应突出实际供地率、明确单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标
2014年《节约集约用地的指标意见》 提出制定促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策,将实际供地率(已供土地占征收土地比重)作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据,对近五年平均工地率小于60%的市、县,除国家重点项目和民生保障项目外,暂停安排新增用地指标,促进建设用地以盘活存量为主。
2016年《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》提出到2020年末,确保实现全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标,各省(区、市)单位国内生产总值建设用地使用面积下降率不低于本指导意见设定的目标值,充分释放土地资源利用的空间和潜力,实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。
(2)鼓励盘活存量:完善实施保障政策机制,协议补地价出让土地
2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《产业用地政策工作指引》提出完善城镇存量土地再开发过程中的供应方式,鼓励原土地使用权人自行改造,涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的,可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款;
2017年《全国国土规划纲要(2016-2030年)》、《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》(国土资发[2017]12号)提出完善建设用地使用权转让机制,明确建设用地使用权转让形式。完善建设用地使用权出租机制。以出让方式取得的建设用地使用权出租或以租赁方式取得建设用地使用权转租的,不得违反法律法规和出让合同或租赁合同的相关约定。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的,应经依法批准,并按照有关规定上缴应缴的土地出让收入。
面向新总规实施,北京市从核心问题和重点任务出发,出台针对违法建设管控,保障性住房建设,产业结构优化的一系列政策,推进落实规模总量管控,完善民生保障,提升土地效益。
2017年《北京市城乡建设用地供应减量挂钩工作实施意见》提出以资源环境承载力为硬约束,坚决实行增减挂钩,合理把握拆占比、拆建比,严格控制城市开发边界和开发强度,实现城乡建设用地负增长。统筹安排城乡建设用地供应与减量腾退的时序和数量,建立城乡建设用地供应减量挂钩机制。各区政府作为城乡建设用地减量的责任主体,负责组织本辖区城乡建设用地减量规划、年度计划编制及实施工作。
2017年《北京市严禁严管浅山区新增违法占地违法建设的措施》提出严禁严管新增违法建设,专项治理存量违法建设,一是严格控制新开发建设项目;二是严格农村土地用途管制;三是严格设施农业和种植大棚项目管理;四是严格控制畜禽养殖规模;五是严格落实快拆机制;六是严格执行建设用地增减挂钩政策。
完善民生保障:推进共有产权住房建设,利用集体建设用地建设租赁住房
2017年《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》提出鼓励采用多渠道增加租赁住房供应,通过在产业园区、集体建设用地上按规划建设租赁住房等方式加大租赁住房供应。新建租赁住房优先面向产业园区、周边就业人员出租,促进职住平衡。鼓励发现规模化、专业化的住房租赁企业,支持住房租赁企业通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源,支持个人和单位将住房租赁企业长期经营,满足多层次住房租赁需求。
2017年《北京市共有产权住房管理暂行办法》提出市规划国土委、市住房城乡建设委应当根据本市共有产权住房需求、城乡规划实施和土地利用现状、经济社会发展水平等情况合理安排共有产权住房建设用地,并在年度土地利用计划及土地供应计划中单独列出、优先供应;共有产权住房建设用地可采取“限房价、竞地价”、“综合招标”等多种出让方式,遵循竞争、择优、公平的原则优选建设单位,并实行建设标准和工程质量承诺制。
提升土地效益:建立存量用地改建正负清单,构建高精尖经济结构
2017年《建设项目规划使用性质正面和负面清单》提出发挥市场配置资源决定性作用,按照鼓励疏解非首都功能,鼓励补齐地区配套短板,鼓励完善地区公共服务设施,鼓励加强职住平衡的原则,分区编制建设项目规划使用性质正面和负面清单。
2017年《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》提出深化供给侧结构性改革,突出创新驱动、高端引领、减量集约、产城融合、可持续发展,科学配置土地资源要素,为构建高精尖经济结构、推动高质量发展提供有力支撑。
2017年《关于进一步优化营商环境 深化建设项目行政审批流程改革的意见》提出实现不动产登记、房屋交易、税收征管“一窗办理”,减化手续,减少重复收件。积极构建“互联网+不动产登记”体系,推行不动产登记网上办理,对可通过政府信息共享获取的要件,不再要求申请人提供。不动产登记办理时限压缩到1至5工作日。对可以公开查询的土地及不动产登记信息,推行线上申请查询机制,提高获取土地和不动产相关信息便利程度。
立足北京市总体规划对土地规模、结构、效益的管控目标,构建完善国土管理评估机制,建立一套指标体系,构建一套评估方法,对接跟踪国土数据管理,提出一系列优化调整建议,有效支撑城市体检等相关工作。
(1)指标体系
提炼总规土地管理目标,聚焦国土管理实际,搭建两规衔接、规管衔接的指标体系,并提出数据对接的矛盾点和改进建议。将总体规划国土管理核心指标和年度指标要求作为整体评估的目标基准。基于国土管理和管控结果的对位关系,重点聚焦用地审批、用地供应、供应执行等国土管理过程,明确核心评估指标。
(2)评估方法
在对标总规目标进行达标评估判断的基础上,基于国土管理核心数据,加强对人、地、房、经济不同数据的耦合分析。通过对历年数据的统筹分析,加强对管控结果的趋势判断。通过耦合分析和趋势判断加强对用地管控效果的综合评估。
总规“减量提质”调控目标在管理上希望各项目标能协同实施,但目前对于各要素的独立研究多,对之间协调关系的评价标准研究较少。通过耦合性评估,可预警耦合性差的要素与区域,提出要素协同管理的优化调整建议。
落实总体规划提出的城乡建设用地减量要求,基于年度土地管理评估,加强对拆与占的统筹监管评估。在现有数据基础上,通过土地新增(批准建设用地)及土地减量(腾退建设用地)的统筹分析,结合土地变更调查的趋势判断,对用地规模的管控情况进行评估。
落实总体规划关于科学配置资源要素的要求,促进生产空间集约高效,生活空间宜居适度,重点加强人、地、房、经济的耦合分析。基于现有数据基础,重点考察职住用地结构、生活空间保障、生产用地结构的优化调整情况。
北京市进入减量发展时代,存量用地的盘活、用地的效益的提升是未来城市发展的重要驱动力。土地效益分析评估重点关注土地、经济的耦合关系,在现有数据基础上,重点考察产业用地地均产值变化情况,以及增存比及土地市场变化情况。
北京是全国首个提出减量发展的特大城市,面向人口和建设用地双控的发展要求,北京市的国土资源管控面对诸多挑战,需进一步加强增减挂钩管理,改变传统的对规模总量的准入管控,更加关注对土地效益的长效管控。通过评估机制的构建和评估方法的完善,建立长效评估反馈机制,推动落实总体规划提出的城乡建设用地减量发展目标。