由于中国改革开放实行实践先行的指导方针,中国城镇化发展长期缺乏有计划、有步骤的数据积累和基础分析。截止到今天,我们依然对城镇区域合理的集聚程度、土地资源的集约利用与安全预警、不同聚居方式和产业集聚模式的能耗水平、城镇区域的环境承载容量等大量关键问题缺乏客观而科学的定量研究。这意味着中国城镇建设仍然是盲目的“跃进”而不是理性的“发展”,一旦跃进的步伐超越了我们仍然还不清楚的“警戒线”,空间供给和配置危机所带来的破坏性将比水资源和能源问题更为困难、影响更为深远。
快速的城镇化进程与几乎空白的区域规划理论与技术指导手段之间的矛盾会严重威胁未来中国的可持续发展。要顺利完成国家新型城镇化战略,必须建立一整套有效完善的国家国土空间规划体系,确保我国城镇发展始终能够在时间上“有序”与空间上“有控”的健康发展,不出现方向性偏差。
(二)未来10年中国城乡间、区际间流动性人口将进一步分化,人口分布态势决定了中国的稳定格局;没有全面科学、协调、可持续的国土空间数据支撑,将可能产生失衡城镇化的危机。
人口流动性的提高是经济发展和民主建设共同作用的结果,城镇化促进了农村富余劳动力向城市和非农产业的转移。但拉美和部分西方国家城镇化所走过的弯路警醒我们,城镇化水平的提高并不等于国民经济的强大。在没有产业支撑的情况下,人口的盲目流动将形成“失衡城镇化”,造成严重的城市贫困和动荡的社会危机。
我国目前对流动人口还缺乏宏观监测手段,更缺乏引导监控措施,对有效劳动力和社会资源的配置更无从谈起,全国每年约1500万农民在自主地无目标的流向城市,大量农村剩余劳动力在全国范围内“盲动”,出现的是大中城市压力日升,小城市活力不足,小城镇大量“空巢”的局面。如果保持这种无构想、无引导、不作为的区域规划政策,大中城市将始终笼罩在生活品质衰退的阴云下,“小城镇、大战略”的构想也难以实现。
准确快速获得城镇化进程中各种重要的三生空间布局与人口流动和及其变化数据信息,有效规划引导与动态监控我国人口城镇化进程,避免“错位”现象的出现,是保障我国中长期内国土空间开发保护统筹与区域协调实现的根本所需。
(三)未来10年地方政府对土地资源的博弈将加剧,耕地资源保有量决定了中国的发展红线;没有完备的基础资料库和监测监控技术体系,国家空间资源安全将受到严重威胁。
我们正在努力实现新旧动能转换,向高质量发展转型。但必须认识到在目前的经济发展水平和技术水平下,中国 “世界工厂”的地位依然是以土地和自然资源为代价获得的,许多地方尚未具备真正打破“土地财政”的能力、资源与路径。这意味着在一个相当长的阶段中,土地和资源的有效供给仍然是维持中国经济保持增长的必要手段。土地的集约利用问题已关系到中国发展的命运。除了强化各项法律制度的执行力度,更需要及时地掌握我国城镇化的发展状况与时空分布。目前,传统的人工调查方法耗时费力,难以及时获取城镇化的动态变化信息,直接影响着用地变化动态发现与测定效率,迫切需要采用包括RS/GIS/GPS技术在内的现代化技术,对城镇化进程的时空分布、土地覆被变化、人口流动、生态环境等各种信息快速获取与及时更新,建立超越行政区划利益的城镇化区域发展评估体系与调控机制,通过资源节约利用技术去除虚假信号,防范与减少地方政府对土地的投机和博弈,应对必将持续增长的空间需求。
(四)未来10年是中国城市由个体走向群体发展的关键时期,国际产业重心与格局正在发生变化;没有科学有力的国土空间数据支撑,将使中国城市在新的全球竞争中丧失优势。
随着国家城市群、都市圈战略的推出,从客观规律和政策导向两个方面都表明由单个城镇走向城镇群体跨越的阶段,城镇化发展产生结构性变化,跳出单一城市发展,城镇区域一体化趋势日益明显。同时我们必须面对的现实是,随着世界落后地区(如非洲)的逐渐稳定,其资源和劳动力优势正逐渐显现,中国赖以成功的低成本低门槛的竞争优势面临严重挑战。一方面国际间低端产业转移总量的逐渐减少,分羹的对手越来越多;另一方面在中高端领域,任何一个中国城市在与国际高等级对手竞争的时候都显得底气不足,但无疑也指明了未来的发展方向。加强区域合作,集成比较优势是中国城市为迎接下一轮产业转移竞争必须进行的准备。
我国社会主义市场经济逐步确立,但“市场”手段对国家和区域层面的空间规划实践缺乏宏观引导,人口和资源的流动配置依赖不完全信息条件下的市场杠杆调节存在很大风险。各地方城镇化建设走向“指标主义”,无法实现国家宏观的战略构想和也缺乏应对国际竞争的布局意图。因此,建立有效完整的全国国土空间规划体系,尽快结束缺乏战略性空间布局与时间发展计划的盲目城镇化,推进中国区域科学有序地发展,对国家已是当务之急,重中之重。
(五)未来10年区域规划技术的创新是国家空间体系规划的重点发展方向;没有先进的国土空间数据和技术支撑,国家/省宏观区域政策的制订水平难以得到本质提高。
整个中国社会面临的快速城镇化进程已经成为国家空间规划管理要解决的核心问题之一,也是当前空间规划面临第一大挑战。土地作是规划的首要作用对象,是国家空间体系的根本立足点。在国家严控土地供应、整顿开发区、重审近期建设规划等多次重大政策的出台和后续处理中,我们可以发现“高质量发展”如果没有科学的技术手段作为支撑和参考,将沦落成为一种苍白的遁词。
可持续发展要求我们的发展模式既满足当代人的需求,又不对后代人的生存权力造成伤害。如何衡量和界定当代人的需求水平;如何确定不伤害后代的生存权利的“红线”;能否在有限的资源范围内挖掘最大的使用效能,是关系到国家宏观部署,关系到国家发展目标时序的战略性问题。而实现这一目标必须依靠新的技术手段和测度体系对土地合理需求做出科学预测,对目前的实际消耗水平做出准确评估,对土地的高效率使用模式做出理论构建。