中共中央、国务院日前印发 “关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见”,引起社会广泛关注。本公众号陆续推出诸位专家学者结合该文件的思考和观点,以飨读者。
作者:耿慧志 同济大学建筑与城市规划学院教授, 博士生导师,城市规划系副主任
《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确提出建立国土空间规划的四大体系:编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,实施监督体系是国土空间规划的重要组成部分,是实现“生产空间集约高效,生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的关键环节。
1、据“规”实施:既有“先规划—后实施”的正向传导,也有“实施评估—规划调整”的双向提升
《若干意见》指出:坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。坚持“多规合一”,不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。可以看出,规划实施首先要依据国土空间规划,规划实施是“先规划—后实施”正向传导的顺序过程。同时,之前多部门空间规划各自主导实施的局面将根本改观,诸如林业规划、海洋功能区划等不再单独编制,相关规划的实施活动也将纳入统一的国土空间规划框架。
《若干意见》指出:因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的,须先经规划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改;建立国土空间规划定期评估制度,结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果,对国土空间规划进行动态调整完善。可以看出,在强化规划权威的同时,对确实需要进行的规划修改,可以按照法定程序进行。同时,规划的定期评估成为规定动作,据此可以对规划进行动态调整。因此,规划实施也是“实施评估—规划调整”双向提升的反馈过程。
规划实施不仅要严格落实国土空间规划,更肩负提升规划编制的科学性和可操作性的重大责任。面向未来是国土空间规划编制的宗旨,而未来发展存在不确定性。从三类空间来看,生态空间土地用途管控的确定性最强;农业空间未来发展的确定性也很强,但在土地整治、农田水利等项目的空间落位上尚无法清晰预见;比较而言,城镇空间的未来发展不确定性最强,城镇发展的重大机遇类项目(如迪士尼、特斯拉等大项目落户上海)、城镇特定地区开发建设主体的诉求等方面均有很强的不可预见性。因此,应当更加积极地应对规划实施过程中发现的难点、机遇和变更,特别是那些地区发展的重要战略机遇和重大事项变更,通过必要的修改程序提升国土空间规划的科学性和可操作性,这也是改进国土空间规划实施质量的关键。
2、依“法”监督:既是“法有规定必须为”的强制执行,也是“法无规定不可为”的严格羁束
《若干意见》指出:上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查,将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。可以看出,上级自然资源主管部门会同有关部门的联合监督检查将成为常态,有利于强化国土空间规划的权威性和严肃性。监督检查行为是一种依法行政行为,首先要基于法律法规的授权开展工作,所谓“法有规定必须为”,要严格履行法律法规的规定职责。因此,健全法律法规的相关规定是规范监督检查的首要工作,监督检查职能的完善离不开相关法律法规体系的完善。
同时,监督检查作为一种行政行为,还必须遵循“法无规定不可为”的严格羁束,即行政机关必须严格在法律规定的职权范围内活动。由于国土空间规划是一项技术性很强的工作,监督检查还必须建立在对技术问题有深刻理解的基础上,才能正确地遵循法律法规的约束。例如,对开发建设项目是否符合用地管控要求进行监督检查,便不能简单地比对总体规划图斑,要以详细规划图则为准,这看起来是一个简单的空间规划技术常识,但在之前的监督检查执行过程中确实出现过偏差。因此,还需要完善法律法规的相关技术内容,明确空间规划各项监督检查工作的技术要点。
3、实施监督的落实:既要拥有化繁为简的技术功力,又要具备超越空间规划的战略格局
《若干意见》指出:以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。以“多规合一”为基础,统筹规划、建设、管理三大环节,推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地(海)预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程,提高审批效能和监管服务水平。可以看出,对国土空间施行全域空间用途管控将成为一种制度,与之并行的是提高审批效能以创造更好的营商环境,空间规划的实施监督面临更高的要求和技术挑战。
一方面,国土空间规划实施的技术要求更加复杂,特别是城镇开发边界外的用途管制方式迄今为止还没有普遍认同的成熟做法,还需要更加广泛的实践探索以及地方经验的积累和总结。另一方面,提高行政审批效率又要求在更短的时间内做出实施管控的决策,这似乎成了一种悖论。笔者认为,“化繁为简”应当成为新时期国土空间规划实施监督的主流基调,这将更多取决于传统空间规划思维的适时转变,不再贪求“大而全”,转而聚焦关键问题和针对性的解决方案。
国土空间规划的实施监督旨在加强规划的权威性,防止规划的随意修改和变更。但需要时刻牢记的是,建立国土空间规划体系的根本目的在于“实现高质量发展和高品质生活”、“保障国家战略有效实施”。因此,实施监督的落实还需要具备超越国土空间规划的战略格局,密切关注如何通过规划实施监督更好地服务地方发展战略,以及更快地推动地方高质量发展,这应当成为规划实施监督的最基本出发点。
延伸阅读:
【观点】孙施文 张皓| 全面认识建立国土空间规划体系的意义
【观点】赵民| 国土空间规划体系与法制建设的若干思考
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