随着2018年的机构改革,在全国推行设立城市规划委员会这个任务历史性地落到新组建的自然资源部的肩上。只有在市、县设立城市规划委员会,依托其落实国土空间规划督查,才可以把国家和省域空间规划所确定的资源保护、开发、配置的底线控制真正落实下来,在制度上建立管控的刚性边界。以珠三角代表性城市的城市规划委员会为例,认为“半官方”的城市规划委员会制度最大的好处是可以把地方知识带进决策过程,在规划编制、审批、调整中把“公众参与”作为决策程序必须经过的一环,连接政府与社会,形成政府与社会的共识,并在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构,同时保持一定的制度弹性,而规划督查的一个重要任务应该就是维护规划委员会的独立性。
城市规划委员会,为何?
1.1 从计划经济到市场经济
随着市场化改革的不断推进,政府全额投资和控制城市建设不复存在,多元主体共同经营城市的局面逐步形成。多元的城市建设主体必然会因为互为外部性问题而导致利益冲突。因此,城市规划除了要有好的技术方案储备,还必须具备有效的体制机制,才能够及时、妥善地处理好各利益主体的矛盾,以及空间资源分配和调整中的效率与公平的关系。
1.2 从城市管理到城市治理
在计划经济时期,城市规划可以归类为管理型范式,以执行为主要特征,管理主体是一元的,即城市政府。针对自由裁量权失控,最直接的对策就是“限权”和“控权”。在利益多元背景及空间决策负外部性难以回避的情况下,通过集体裁决推动城市建设是决策制度的创新。城市规划委员会制度改变由政府单方面主导城市规划编制、审批、实施的传统做法。集体裁决的方式让专家和市民代表可以参与到规划制定和管理的过程,取代过去行政首长个人决策的方法,以规避技术决策的政治风险。这实质是合作治理理念的体现。
城市规划委员会,何为?
2.1 香港城市规划委员会制度
香港政府一直以来都奉行积极不干预政策,采用“小政府、大社会”的管理模式,实行“决策”和“执行”相分离的现代管理理念;注意控制政府的职能,充分发挥市场、社会组织的自我调节能力,形成政府提供公共产品、市场主导资源配置、多元利益主体共赢的经济发展环境。
2.1.1 咨询委员会制度
政府咨询委员会制度是香港公共行政管理体制的重要支柱,体现了政治的包容精神,通过招揽不同背景的社会人士参与政府决策,以实现解决城市问题的“非政治化”。香港政府通过咨询委员会的制度实现“权力下放”,可促进决策的民主化、科学化和透明化。
2.1.2 香港城市规划委员会
根据《香港法例》第131章《城市规划条例》(简称《条例》)第2条成立的法定机构——城市规划委员会,负责香港行政长官指定地区的城市规划设计研究及咨询工作,审查全港发展策略、分区图则和法定图则。全港发展策略和分区图则都是概念性和弹性的,但是“法定图则”必须通过公众参与程序,才能由“规划委员会”审批。
香港城市规划委员会的运作流程
香港城市规划体系目前采用“政府在两头、法定机构在中间”的协同治理模式,政府负责顶层决策及事务性执行工作,法定机构负责管理决策之后的规划编制、公众咨询过程,让其在利益博弈中发挥居中协调的功能。
2.2 城市规划委员会在珠三角的演化
2.2.1 深圳“先行先试”
1987年7月1日,深圳市政府借鉴香港土地批租制度,正式提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案,确定了可以将土地使用权作为商品转让、租赁、买卖;并于同年12月1日以拍卖形式出让国有土地使用权,揭开中国土地使用权制度改革的序幕,直接促成1988年《中华人民共和国宪法》的修改。
1998年深圳借落实《中华人民共和国城市规划法》之机,以《香港城市规划条例》为原型,制订《深圳市城市规划条例》,把城市规划委员会确定为常设机构,并吸纳社会人士加入,赋予深圳规划委员会对法定图则的终审权,确立了城市规划委员会的法定地位,使城市规划决策和管理逐步走向民主化。
2.2.2 广东全省推进城市规划委员会制度
2004年广东省第十届人民代表大会常务委员会通过了我国第一部规范控制性详细规划的地方性法规——《广东省控制性详细规划条例》(简称《控规条例》),成功地将城市规划委员会制度推广到广东全省范围。《控规条例》要求推行公众参与和信息公开制度,变更规划的法定程序制度和监督检查制度等。
2.2.3 广州城市规划委员会
第一届广州城市规划委员会于2006年成立。城市规划委员会是城市政府和规划行政主管部门进行城市规划决策前的议事机构,以集体决策来取代过去的行政首脑个人决策。广州城市规划委员会成立标志着规划管理进入“政府主导、专家论证、公众参与”的新阶段。
2.3 香港、深圳、广州三地城市规划委员会制度的对比分析
2.3.1 当前规划委员会的共性评判
继深圳、广州两地探索实行城市规划委员会制度之后,南京、厦门、武汉等内地城市也相继开展起来。不同城市的规划委员会形式和功能都不同,主要分成3类:顾问咨询型、管理协调型和管理决策型。我国大部分城市的规划委员都存在权力界限不明晰的问题。
深、广、港三地城市规划委员会制度的比较
另外,香港在整个规划编制、审批、实施阶段设置了多层次、多渠道的公众意见申诉途径。而内地城市的城市规划委员会并未设置上诉委员会。
总体上,当前我国城市规划委员会的工作更多的是集中在用地功能、容积率等利益开发指标的调整上,在城市发展战略以及城市重大发展问题上则鲜有涉及。
2.3.2 对审批型与审议型城市规划委员会的个性分析
目前,我国大部分城市的城市规划委员会没有决策权,属于咨询型机构,其只具备审议权,规划决策主体仍然是行政个人,无法达到决策、监督与执行的分离。这就违背了城市规划委员会制度集体决策规划的初衷。
城市规划委员会,何去?
3.1 机构改革,实现治理体系的现代化
国土空间规划是一定时期内国土资源保护、开发、配置的总体安排,是公共政策的集合,必须兼顾资源的保护、开发与配置,构筑统一而又有弹性的规划体系,因此要重点处理好以下几个关系。
(1)中央与地方的关系。国家、跨省大区、省域和跨市大区的国土空间规划,首先要明确相对应尺度的自然资源保护底线的“一张图”;然后明确相对应的区域城镇化战略,提出自然资源保护、开发和配置的“一个战略”,其重点应该是划定主体功能区。
(2)城市与乡村的关系。地级市辖区、县(县级市)域总体规划(国土空间规划),在落实上层次主体功能区规划、刚性的生态和耕地保护红线的同时,结合自身城乡统筹和城市发展战略,确定自然资源的保护、开发与配置方案,划定一定时期(20年)内生产、生活和生态空间管控的“一张图”。
(3)政府与市场的关系。在城区,城乡规划是对城市和乡村建设的总体安排,由城市总体规划、详细规划、镇规划和村规划组成,是市、县地方政府合理开发、配置城区空间资源的工具。
(4)城市不同系统间的关系。通过城乡规划配置城镇和乡村各类设施用地,特别是落实公共设施、基础设施用地的管控,保护历史文化和自然资源,协调城市各类基础设施系统的建设,保障人居环境的有效运行。因此,城市的支撑系统方面应由各类专项规划统筹规划。
3.2 机构改革后,各类城市规划的作用
未来,在强调对自然资源自上而下的保护外,还应关注对自然资源自下而上的配置需要。为提高对自然资源进行配置,各类城市规划应各司其职。
机构改革背景下城市规划委员会与各规划间的关系
3.3 善用城市规划委员会,实现城市治理改革
在机构改革背景下,为解决中央的自然资源最大化保护和地方的自然资源最大化开发的矛盾,城市的治理模式应在目前的基础上得以完善,而城市规划委员会的作用在这种背景下将得到积极的体现。
(1)城市规划委员会作为落实刚性管控的监督机构。在机构改革之后,如果中央政府能够用好城市规划委员会这个制度,通过国家和地方人大立法(条例)设立,依法宣誓履职的委员会制度,让专家和社会各界参与到规划实施监督中来,并将其作为规划实施、调整和监督的依托机构。如果进一步赋予维护城市规划委员会相对于城市政府行政权力的独立性的权力,依托市、县城市规划委员会落实国土空间规划督查,才有可能把国家和省域空间规划所确定的资源保护、开发、配置的底线控制真正落实下来,真正在制度上建立管控的刚性边界。
(2)城市规划委员会作为空间使用弹性管控的决策机构。通过立法成立的城市规划委员会可以作为空间弹性管控的决策机构,依据上级审批的市、县域总体规划约束地方政府的行为,形成对城市自身可持续发展负责的规划制度,还可以对发展中的动态变化保持一定的弹性。
(3)城市规划委员会作为利益相关方博弈的裁决机构。城市规划委员会制度最大的好处是可以把地方知识带进决策过程,在规划编制、审批、调整中把“公众参与”作为决策程序必须经过的一环,通过“半官方”的城市规划委员会集中审批,在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构,其结果就是政府与社会形成国土空间资源保护、开发与配置的共识。
结语
本文通过分析城市规划委员会的作用,发现城市规划委员会可以作为从计划经济到市场经济时代应对复杂矛盾的有效机构,可以实现城市管理到城市治理的优化;分析了当前以审议型和审批型为代表的广州及深圳的城市规划委员会的运作特点,结合香港城市规划委员会制度,剖析了当前内地城市规划委员会的共性及个性问题,认为当前的城市规划委员会虽然是一个较好的决策平台,但是其与我国的法制环境不符。在机构改革背景下,呼吁应重用城市规划委员会以作为落实刚性管控的监督机构、弹性空间管控的决策机构和利益相关方博弈的裁决机构,实现国家定目标,省、部委定指标,城市政府定建设用地坐标,城市规划委员会来统筹坐标用地内土地弹性使用的合作治理目标。
为很好地实现这一民主治理的目标,在机构改革及空间规划体系重新建构的背景下,国家需要给予一定的顶层制度支持。
详情请关注《上海城市规划》2019年第1期《城市规划委员会,为何、何为、何去?》,作者:袁奇峰、唐昕、李如如,华南理工大学建筑学院。
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