上海城市更新主要经历了四个阶段,从粗放式更新逐渐探索出适应上海城市特色的内涵式、渐进式有机更新,并通过建立完善的法规体系、规划编制体系和高效的组织管理架构,有效地引导、规范、推进上海的城市更新活动,对重庆的城市更新具有一定的借鉴意义。
█上海城市更新的四个发展历程
第一阶段:20世纪80年代,以改善居住条件为目标的旧城改造。全国进入政治经济体制改革初期,1985年国务院批准的《关于上海经济发展战略汇报提纲》明确提出使上海成为全国四个现代化建设的开路先锋。上海开始有计划地改造生活居住条件差的地区,成片改造闸北、南市、普陀、杨浦等地区,改造简屋、棚户和危房,改善基础设施等;重点地区实施了商业改造,包括人民广场、外滩地区、漕溪路—徐家汇商城地区、天目西路—不夜城地区、豫园商城地区、四平路南段地区和虹临花园、上海体育中心、淮海中路东段等。这一时期沿袭计划经济体制,资金来源主要来自市、区政府的财政资金,改造方式以大规模推倒重建为主,80年代后期个别旧住房尝试成套改造。由于该阶段上海经济建设以工业发展为主,工业用地仍布局在中心区,尚未开展搬迁。
第二阶段:20世纪90年代,以追求经济增长为目标的推倒重建。全国由计划经济走向市场经济,第三产业成为主导产业,税收输入分配的调整、土地租赁和房屋政策改革为全国快速城镇化发展提供了巨大推力。上海根据1991年修订的城市总体规划相关要求,进入了城市结构更新的快速发展阶段。该阶段更新呈现出政府主导、开发商配合的公私合作特质,有计划、有步骤地搬迁和疏解中心区工业用地,拆迁棚户简屋,腾出的土地发展以现代化、信息金融、商务办公、综合服务为主要内容的第三产业,同时开始关注城市历史文化价值的保护。其中,卢湾区“365危棚简”改造工作标志城市更新从“沿街改造”“街坊改造”发展至“成片街区改造”;新天地商业街的改造,建立了外资投入、政府和企业合作进行城市更新的新模式;思南公馆改造探索了“居改非”类保护型改造模式;田子坊更新重视原住民的参与,形成了自下而上的渐进式更新路径。
第三阶段:2000年至2010年,以历史文化资源保护为重点的城市更新。20世纪90年代以来,快速的城镇化和大拆大建的改造,冲击上海城市原有的格局和风貌,为了避免再次的破坏,该阶段的更新内容注重历史文化的延续,更新工作侧重于历史文化风貌保护与工业区转型。03年市政府批准《上海市中心城历史文化风貌区范围划示》,04年市政府批准“恢复风貌区规划”,截止05年年底,共确定中心城144条风貌保护街道,其中64条道路进行原汁原味整体保护。工业区转型方面,04年政府公布工业建筑文化修复规划,05年上海的创意产业和老厂房保护进入公共文化功能引入与政府倡导阶段,在随后4年时间里,约80个破旧的工业基地被改建为现代服务业和创意产业区,如莫干山路M50艺术园区、1933老场坊的改造、苏州河仓库SoHo区改造、8号桥创意办公区、上钢十厂改造、上海啤酒厂的改造等。
第四阶段:2010年以来,逐渐建立起体制完善的内涵式、渐进式有机城市更新。2010年之后,上海城市发展进入减速与再思考的时期,更加强调城市文化内涵的延续,以及社会、经济和环境等多目标的综合平衡。更新对象由成片、街坊向零星地块、个别建筑转变,安置方式从异地安置向鼓励回搬和就近安置转变,土地政策有所收紧,禁止以协议方式出让经营性土地、严控工业用地内建筑使用性质转变为商务办公、商业服务等“非正式更新”,同时,公众参与逐步透明化和法制化。该阶段的更新实践关注历史风貌街区的创新性保护、工业遗产的保护性再利用、滨江地区的再开发和城市社区的重建,2015年5月15日,上海市政府发布了《上海市城市更新实施办法》(以下简称《更新办法》),标志着上海进入以存量开发为主的“内涵增长”时代,为了细化和完善城市更新的工作流程、技术要求和相关政策,相继出台涉及规划、土地、建管、权籍等规土管理各个方面的配套文件,为全面开展城市更新工作打下了坚实的基础。
█经验借鉴
上海城市更新进入第四阶段,建立起了完善的法规体系、编制体系和组织管理架构,对重庆的城市更新工作具有一定的借鉴意义。
建立完善的“2+N”法规体系。《更新办法》颁布后,2017年11月17日发布《上海市城市更新规划土地实施细则》,这是指导上海市城市更新的两个关键文件,后陆续出台的相关配套文件,共同组成了上海城市更新完善的法规体系,为城市更新的规划编制、建设实施提供充分的法律保障。法规规定了用地边界调整、土地出让方式调整、以提供公共开放空间和公共设施为前提的高度增加和容积率奖励措施、权利主体自主改造等创新内容,区别新建和更新的不同要求,扫清了原有法规对城市更新的阻碍,调动了社会资本的积极性,又引导了城市更新向公益性和可持续性发展。
建立规范的“城市更新专项规划-更新评估-更新实施计划”三层级规划编制体系。城市更新专项规划是城市总体规划的配套专项规划之一,以城市总体规划为依据,制定全市层面的规划与计划,并指导区县城市更新规划工作开展。更新评估与法定的控制性详细规划相衔接,包括划定更新单元、开展公共要素评估和编制意向性建设方案三大内容,涉及控制性详细规划调整的按流程进行调整。更新实施计划针对更新项目,落实评估要求,包括明确更新项目主体,统筹明确公共要素的配置要求和现有物业权利人的更新需求等内容;涉及控制性详细规划调整的,应同步组织修编、增补或调整控制性详细规划,同时,将更新项目的规划设计要求纳入土地出让合同进行全生命周期管理。
建立执行有力的三级组织管理架构。上海设置了三级管理机构推动更新改造。全市设城市更新工作领导小组,由市政府及相关管理部门组成,城市更新工作领导小组下设办公室,办公室设在市国土和自然资源主管部门。市国土和自然资源主管部门内设详细规划管理处(城市更新处),负责协调全市城市更新的日常管理工作,依法制定城市更新规划土地实施细则,编制相关技术和管理规范,制定相关专业标准和配套政策,履行相应的指导、管理和监督职责。区县人民政府负责本辖区内的城市更新工作,一般指定区国土和自然资源主管部门为专门的组织实施机构,具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。
█结语
上海城市更新体现了快速发展向理性反思的转变。早期以解决现状问题、追求经济增长为目的,后期转变为以满足城市内在需求为目的,更新对象、更新内容等均不断丰富,但更新方式却逐渐收紧,更趋细致,体现出更新工作理性发展的反思与谨慎。同时,为了更新工作的科学性、规范化,保障工作的有序推进,上海建立了完善的法规体系、规划编制体系和高效的组织管理架构,值得我们深入学习与借鉴。
参 考 文 献
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(城市更新规划技术中心,胡羽撰稿)
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