新中国成立以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在一些突出问题:
1.规划类型过多、内容重叠冲突,“规划打架”容易导致空间资源配置无序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系,不利于科学布局生产、生活、生态空间。
2.审批流程复杂周期过长,“马拉松式审批”时有发生。
3.地方规划朝令夕改,甚至“政府一换届、规划就换届”,规划权威性、稳定性不够。
习近平总书记高度重视国土空间规划工作,多次提出明确和具体的要求。2013年5月习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出,“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计,首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发”。2014年2月习近平总书记在北京考察时强调,“考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。2018年4月习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上指出,“要按照‘多规合一’的要求,在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,科学谋划国土空间开发保护格局,建立健全国土空间管控机制,以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”。今年3月全国人民代表大会期间,习近平总书记再次强调,“要坚持底线思维,以国土空间规划为依据,把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”。
国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。党的十八大以来,在生态文明建设新时代的新理念新要求下,党中央和国务院对空间规划提出了一系列改革要求。党的十九届三中全会以来,中央加快了生态文明体制改革的步伐,深入推进了党和国家机构改革,从体制上对过去存在的各类规划“打架”的问题提出了解决方案。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进‘多规合一’,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”;《深化党和国家机构改革方案》明确了组建自然资源部,并提出了建立国土空间规划体系并监督实施的任务。
自然资源部从去年3月成立以来,将建立国土空间规划体系并监督实施作为战略性、基础性和综合性工作来抓。组建了专项工作组,开展了深入调查研究,系统总结和继承发展了原土地利用规划和城乡规划等空间规划体系,借鉴了国外空间规划经验,总结了相关部委和地方的空间规划试点经验,提出了《关于建立国土空间规划体系并监督实施初步方案》,并代拟形成了《若干意见》。今年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《若干意见》;5月9日,中共中央、国务院正式印发了《若干意见》。