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公共政策是对社会中各种利益进行权威性分配的规则。这句话有三个关键词:规则、权威性、利益分配。
城市规划作为一项公共政策,它是一套规则——关于土地如何使用的规则。土地利用规划图纸是这套规则的重要载体。
不同的规则之下,会产生不同的城市建设形态。如有雷同,纯属巧合。
看一眼上海市的大学路和香港的上海街,你会发现它们看起来长得很像,都表现出城市功能混合的特征,尤其是纵向生长的招牌,让我们感受到多元功能混合的生命力。
比较一下两条街道所在地区的规划图,你会发现上海的规划中似乎更为强调城市功能的混合,几乎规划图中的每一个地块都融合了两种以上的功能(斜条纹中的一种颜色代表一种功能,如黄色代表居住、橙色代表办公、红色代表商业)。整个规划图色彩斑斓,像一匹华丽的锦缎。
图片来源:《上海杨浦大学城中央社区规划》
注:最终控规图纸与此有差异
而在香港的上海街所在地区的法定图则中,我们只看到住宅、商业和绿地三类色块。而上文中街景拍摄的地块,所对应的只有居住这一个规划色块。和上海的规划图比起来,香港的规划图就是一张格子床单。
图片来源:香港法定规划综合网站2
然而,包子有肉,不在褶上。
如你所知,“锦缎”之上生长出来的混合功能正在面临整改;而在死板的“床单”上面,不同的功能在这里滚床单、持续生长、不断演替,城市场景远比图纸上丰富多彩。
为什么会是这样?也许我们应该先了解下土地用途分类——它是规划图绘制的基础,是规则背后的规则。通过对土地用途进行分类,然后将土地上所允许的土地用途在图纸上确定下来,是进行规划管理,实现规划意图的依据。
对于用地分类,大陆有国标《城市用地分类与规划建设用地标准》,上海的地方标准与国标分类总体一致,稍有差异,将城乡建设用地用途分为11 个大类、50 个中类、54 个小类。在面向具体规划管理工作的控规层面,一般将土地用途划分至中类乃至小类。
香港也有自己的土地用途分类,他们将土地分为18种概括用地类型,覆盖了包括农业用地在内的所有城乡土地类型。而在这18种大的用地分类之下,又详细列举了更为具体的建筑或场地用途,相当于上海分类中的小类。小类的功能列举涵盖了上百种具体的功能用途。其用途分类之细,远远超过大陆的分类标准。
就以商业服务业用途而言,香港的分类中,包括商业和部分划入康乐及消闲用途的功能,共有13种详细的用途。而在上海的用地分类中,商业服务业用地仅分为商业服务设施、公用营业网点设施、娱乐康体和旅馆业用地4个小类。像餐饮、批发市场、浴室等对周边影响与其他商业类型有明显差异的功能,并未单独列出。
香港土地的商业及工业用途分类
图片来源:香港城市规划委员会网站
在土地用途划分的细致程度方面,香港先胜一筹。
但如果要问规划图纸谁画的更精细,那还得说是我们上海。
我们大陆的规划图中,土地规划用途直接按照用地分类标准,用颜色表示在每个地块上,不同的功能用不同的颜色表示。规划师绞尽脑汁,寻求未来城市土地利用的最优解,为每个地块确定具体的规划用途。常常为一块地是该规划成商业还是办公、或者商业加办公而头疼。
上海的54 种土地用途小类画在图上,光是图例颜色都会让人傻傻分不清,恨不得用一套扑克牌来表示。近年来,为适应城市发展需要,出现越来越多的混合用地,即多个用途的组合,光用颜色已经分不清楚了,需要列表才能表示清楚。但功能的混合也是有限的,一块土地定个五六种混合功能已经很了不起了,再多,百分比就不够用了。
上海市某控规地块指标一览表局部
图片来源:上海市规划和自然资源局网站
想象一下,如果上海的用地规划方式用在香港,一百多种土地用途,用一部麻将牌来表示都不够用。所以他们没办法,不是直接在图上标示具体土地用途,而是先把具体的用途装在口袋里,这个口袋叫做土地用途地带。规划图上画出的是地块的土地用途地带分类。
土地用途地带实际上是一种规划管理单元,各个土地用途地带确定了规划功能的主要导向,其主导用途大多数与土地概括用途类别一致, 如住宅、工业、康乐、商业、政府机构或社区等。出于规划管理和弹性发展的需要, 还设立了综合发展区、乡村式发展、其他指定用途等三种用途地带。
香港的法定图则上标示出土地的用途地带类型,具体的功能用途需要配合用途注释表才能搞清楚。打开每一类用途地带的注释表,你会看到几十种准许或可能准许的用途,不在范围内的,就是绝对不被允许的用途。
图则注释中列举的具体用途通常又分为两栏。
列入第一栏的是经常准许的用途,此栏内的用途,无需申请规划许可就可以进行建设或者进行用途的变更。以居住(甲类)用地为例,在第一栏中,我们看到除了包括分层住宅、屋宇(带停车位和花园的低层住宅)之外,救护站、图书馆、政府诊所、康体文娱场所等用途也在此列。在确定为居住用途的土地上,这些用途是无需申请规划许可的。
住宅用途地带的注释表
图片来源:参考资料1
列入第二栏的,是需要向规委会申请审批的用途。这类用途与主导的规划用途有一定的相容性,但可能在交通、环境或基础设施方面造成不利影响,因此需要规委会研究审议。规委会经过公众意见征询和会议讨论,来决定拒绝、准许,或者是附带条件准许该用途。就比如在居住用地上开设食肆(堂吃为主的餐饮店),考虑到安全和对居民影响,可能会限定其营业时间并需满足消防署的要求才行。
不同用途地带内准许的具体土地用途是有大量交叉重叠的,通过对比商业和居住用地所准许的用途就会发现这一点,一种土地用途会在多个用途地带中被准许。因此才会出现香港城市综合体所使用土地有着多种类型的情形。
图片来源:参考资料6
如果你带孩子玩过乐高,打个比方你可能更容易理解。大陆的城市规划规则像是一套 Duplo 主题积木,每块积木好比一种用地类型。
我们的用地类型块头大、为未来量身定做,设计蓝图告诉你每个功能块块该在的位置,你只要按图施工,就能搭建漂亮的城市。但要变个样子就受到很大的局限。
香港的规划规则像是一盒LEGO Classic 颗粒套装。打开盒子,你看到积木颗粒块按颜色分在不同的袋袋里。颗粒规格更小,而不同袋子里的颗粒形状很多是一样的。就像相同的土地用途可以归到不同的用途地带里。
这套积木没有最终的规划蓝图,只有基本使用规则,在颜色搭配协调和颗粒拼接匹配的情况下,你可以有创造更多的可能性。
影响社会运转的有各种不同的规则,通过政府的权威确定下来的正式规则我们称为明规则。如果实际管理中明规则不能很好发挥作用,就会出现潜规则。
规则能否很好发挥作用,并不仅仅和规则制定的粗细有关。规则发挥作用除了要看规则本身的质量,还要看规则能否有效执行。因为规则的制定和执行都是有成本的,能切中规则制定目的并能有效落实的规则才是好规则。
如果规则制定过粗,不能将政策意图有效体现,肯定是不能很好发挥作用的。城市规划的一个重要目的是协调各类土地用途之间的关系,避免相互的影响。如果在土地用途分类中没有将对其它用地有影响的用途区分出来,就会造成麻烦。
比如上海的商业用地中没有对餐饮用途单独区分,而在香港的土地用途分类中,不仅单独区分出了餐饮(食肆)功能,在一些图则释义中,甚至还对熟食中心、食堂、快餐店(外卖为主的餐饮)、小食亭等用途加以区分。那我们城市中经常会遇到居民与餐饮店之间的矛盾就不足为奇了。
但是如果规则制定过细,一方面会阻碍市场的调节力量,使得管理僵化,社会运转效率降低;另一方面,如果保证规则有效执行的监管力量跟不上,就会让规则部分失效,威胁其严肃性。
比如我们为每一块土地制定了明确细致的规划用途,但又没法时时处处监管其是否按照规划来使用。于是就会出现办公偷偷改成商业,商业用来居住的情景。
明规则不能有效发挥作用的地方,潜规则就要发挥作用。对于规则制定过粗的情况下,政策管不到的地方,需要土地使用者们自己按照潜规则来决定土地用途的安排——通常情况下的规则是拳头大的说了算,也有些情况是时间耗得起的最后赢。
如果规则制定过细,政府又没有能力有效监管,土地使用者就会想各种办法钻监管的漏洞,政府的应对就只有通过运动式执法,周期性彰显政策的严肃性。土地使用者受到利益驱动,运动时避风头,运动后偷甜头。违规用途就会野火烧不尽,春风吹又生。
香港的法定图则采用了“图纸简约,内核精细”的规划用途控制规则,满足规划意图的前提下,土地使用者可以在多种用途中自由选择和转换,而无需政府再行批准。因此在规划图纸中不必过多强调功能混合,便可以实现城市功能的有机融合,并能够适应城市发展变化,实现建筑用途的灵活调整,切实做到与时俱进。一些可能会对周边产生影响的用途,则列入第二栏中,经审批后设置,既给用途设置留了活口,又可以规避业主之间的矛盾和可能造成的不良影响。
这种规则下,政府规划管理更多侧重确定城市总体的土地利用格局,厘清不同用途间的相容性,把具体土地用途的选择权更多留给市场来选择,那么,与土地用途安排和转换相关的利益分配也更多交给市场来主导。
上海以及大陆的土地利用规则,“图纸精细,内核简约”,每一块土地的具体功能被精确定位,一个萝卜一个坑。即使是规划中确定的混合用地,各类混合用途的比例也是严格规定的。
一旦规划实施,建筑建设完成后,还会通过房产证将建筑功能固定下来,之后就基本没有了用途调整的可能。可以说,我们建筑的功能在建成的那一天就被锁死,如果需要进行用途调整,不是要去申请规划许可那么简单,而基本上是要大动干戈,通过规划调整的程序才能实现——这么严肃的程序,整个程序复杂严格,没个一两年时间是完不成的。
大陆的规划管理规则将土地用途转换的主导权更多控制在政府手里,土地发展相关利益的分配也便牢牢掌握在政府的手中。这一规则体现了政府的权威性,也更有利于政府对土地利益的管控,但这一规则也让政府承担了过多的压力和繁重的工作,真心让人心疼。
关于保证土地利用效率和保障政府对土地收益控制的话题,还有很多内容可说,那么下一次就说一说:公土地、私土地、管好土地不能光靠规自局。
本文是《由大学路楼上商业关闭引发的关于城市功能混合的思考》的第三部分。前文内容可点击链接查看。
听说大学路楼上的餐厅要关闭,我先是吃了一惊……
成规划,败规划,但谁说可以不规划?——大学路功能混合引发的思考
注:文中未注明来源图纸来自网络
参考资料:
1、上海市规划和自然资源局网站,http://ghzyj.sh.gov.cn/
2. 香港城市规划委员会网站,https://www.info.gov.hk/tpb/index.html
3. 香港法定规划综合网站2,https://www2.ozp.tpb.gov.hk/gos/
4. 香港规划署网站https://www.pland.gov.hk/pland_sc/tech_doc/hkpsg/full/index.htm
5、顾翠红, 魏清泉. 香港的用地分类与规划控制[J]. 经济地理, 2007(01)
6、袁媛, 骆逸玲. 香港城市综合体规划控制研究[J]. 上海城市规划, 2014(01)
7、乐芸. 香港法定图则的经验辨析与启示,2011中国城市规划年会, 中国江苏南京, 2011
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