陆丹林编撰的《市政全书》在1928年出版,内页中赫然印着“打倒旧城郭,建设新都市”。在民国时期,这一代表着“进步”的口号和信念(也是一种激进的口号),从1920 年代初经历抗日战争到1940年代中后期,成为普遍的观念——至少在相当数量社会精英中。旧城郭和新都市是两种不同状态的空间。旧城郭不会一下子消失,它如何退场和被“打倒”、新都市不会如愿望一样即刻就出现,如何建设起来是值得批判性追问的历史问题。
1930 年代开始,随着各地“都市进步,农村破产”,农村的哀鸿遍野,对于农村、都市的建设应该走怎么样道路成为激烈辩论的话题(杨宇振,2015)。
以吴景超、陈序经、千家驹等为代表,质疑之前梁漱溟、晏阳初等的乡村建设工作,认为只有建设都市才能救济、发展乡村。
陈序经认为,必须通过工业的发展,吸纳农村大量剩余的劳动力;通过工业的发展,促进农业技术和农机化程度的提高。他认为,应选择近郊农村进行试验,利用交通便利和环境相对安宁的条件,把都市的人才、知识、资本等与农村的变革结合起来才能够有所成效(陈序经,1943);
吴景超认为,兴办工业、发展交通和扩充金融是发展都市三种重要的事业,通过兴办工业可以吸纳农村的剩余劳动力,改善破产农民的生活;通过发展交通可以减少城乡间物质交换的成本,使得农产品更便利地转换商品;而扩充金融,可以使得城乡间的资本流动起来,使得农村中搁置的资本流动起来,也减少高利贷者的剥削(吴景超,1934)。
都市与乡村发展路径激烈争论的背后是对于彼时中国社会问题的认识。都市和乡村是两种不同类型的空间。农村空间广大、人口众多、历史悠久,是传统文化的载体、传统生产力与生产关系历久协调之处所,也是一种存量型的空间。
清末以来的都市(更准确说是都市型空间),是增量型空间,是新的(西方的)生产力、生产关系移植和试验的空间。是存量改革还是增量变革才是治理的有效路径?增量变革一开始并不触及大多数人的利益,不影响既有的生产关系和生产力,仅需要的有限空间不占据存量的主要空间,亦就不引起激烈的冲突。
在一个竞争的世界中,增量变革由于其生产效率(背后是更高的生产力,交易成本更低的生产关系等),它逐渐由“边缘”的状态影响“中心”,促发存量的内在变革。各种社会矛盾就在存量与增量空间之间的竞争和冲突中酝酿和爆发。然而从历史过程中看,真正有效的变革、也是危险的变革仍然在占有支配性比重的、具有复杂关系的存量空间中,不在相对纯粹的增量变革里。
近代中国建市的划界,是存量空间与增量空间之间的划界。“新市作为一种新空间,并不受县民的欢迎。现代市政建设必须从地方汲取剩余,县不情愿轻易丢失收益肥厚的地段,市的‘纸醉金迷、霓虹闪烁’往往意味着道德的败落,市的混乱的各色人员流动潜藏着危险与不确定性。
1920 年代初,许多地方的商埠、市政厅行政的范围小,或者只是在旧有的城郭范围及其周边,或者是城郭外交通便利的一小块地段,因此不引起大的社会冲突。1927 年后各地普遍设市,立刻出现市的‘治域’问题,出现与省之间的空间划界(特别市),与县之间的空间划界(普通市) 问题。……这是新、旧空间博弈过程的一种;也可以从这一过程中看到,在现代换过程中新市的兴起和作为前工业社会基本治理单元的县的黯淡”(杨宇振,2018)。
从1843 年开始的一百多年间,从“商埠”到“市”,从建市中省市县划界的历史过程,可以观察到三个空间变迁的阶段和多层交叠的脉络。
第一个阶段是第一次鸦片战争到19 世纪末。这是一个约开商埠和租界建设的主要时期。租界作为一种区别于小农社会的异质空间,经由条约约定(也是一种强信用保证)、空间划界、自治组织与管理、市政建设等在小农社会的地景中强迫性插入了移植来的西方现代景观。它与小农社会景观形成尖锐鲜明的对比,成为可以经验、感知对比的对象。
约开商埠和租界数量有限,但处于各个地区的枢纽地带,“冲、繁”之处,往往是施坚雅提出的高等级中心地所在。约开商埠加速了腹地的商品流通(进口与出口),关税快速增长,在国家(王朝)总财政收入比重中开始呈现支配性状况。租界的异质景观(西式景观+现代景观)、关税的增长促使各地自开商埠。从19世纪中期拒绝商埠,到20世纪初自开商埠,是观念上的重大改变,也是现代性的初萌。
19 世纪末(以1898年吴淞自开商埠为标志) 到1920 年代各地自开商埠,是典型的增量变革。商埠在空间上让开老城另辟新地,如吴淞与上海城厢、浦口与南京城厢、济南商埠与济南城厢、郑州商埠与郑县城厢等。各地商埠的管理机制不同,但官督商办是普遍模式。各地方官僚是自开商埠管理与建设的主导者。如前所述,办理自开商埠的目的是为了与列强争夺事权与利权,但由于管理机制的纠葛(权限不清)、政府的弱信用,往往导致自开商埠的经营不善,只有少数商埠获得较大发展。
这一时期和自开商埠并行的变革是存量空间中的改革。光绪三十一年(1905 年) 清国全面启动新政,预备立宪。朝廷设立巡警部,从京师到各主要府治,设置和办理巡警,是各城厢办理市政的开端。光绪三十二年(1906 年),改巡警部为民政部,将原巡警部相关职能并入民政部。京师设置内外城巡警总厅,专事市政。民国3年(1914年),时任内务总长的朱启钤督办京师市政,开启新一轮的变革。
设置巡警、清道夫等、铺设铁路、安置电灯、电话,特别是拆除旧有城墙,用其基址与材料来建设新道路,是彼时各地市政公所(市政厅)普遍的做法,不同的只是规模和效能差别(各地办理市政的经费奇缺,除了少量来自上级的拨付,大量的财政收入来自附加税,办理一种类型的事业,往往就增收一种或几种附加税,大大加重了地方民众的负担。这也是早期省市县划界时,县民不愿意划为市民的重要原因)。
这一时期启动的还有城镇乡地方自治。清末新政是全方位的改革。官制和官治的变革是事情发展的一端;另外的一端,是赋权地方,促进地方的自治,以“辅助官治”。依照《城镇乡地方自治章程》,各地逐渐设立议事会和董事会;在省城成立咨议局,在京城成立资政院。官治和自治的变革,是存量空间在外部竞争和压力下主动改革的结果。
1927 年以前,租界、自开商埠是在外部竞争和压力下的新空间增量;各府州县治的官治和自治变革,是存量空间中的改革——如前所述,有事权的划分冲突,却少有治域的争纷。自开商埠是“官督商办”,它一开始的办理经费通常来自上一级政府十分有限的划拨。
在大多数情况下,作为新区的自开商埠,其行政管理或者不脱旧有府、州、县的行政体系(也就不存在治域的划界问题),或者由上一级,甚至直接是总统的强势赋权(如吴淞商埠)。彼时自开商埠占地有限,对辖域广阔的旧治区不构成威胁,加上商埠在办理初期,其有限的财政收入(往往还需补贴)未引起各方争夺。
约开商埠和租界、自开商埠以及城厢中的官治和自治构成1928 年以后普遍设市前的基本状况(表1)。从1843 年颁布《中英五口通商章程》开始到1928 年颁布《市组织法》的85年间,清末民初的中国空间中出现了现代的生产力和生产关系、现代的城镇景观和生活方式、现代的政治制度、知识、技术、管理机构(尽管十分有限)——它们共同构成一种初萌的现代性。它们发生在约开商埠、租界、自开商埠和力图变革的城厢空间中,它们不在广袤的乡村。
“建市”是经历85年后,途历约开商埠和租界、自开商埠、城厢官治改革和地方自治变革后,国家政权对这一新类型空间的法定确认——它并非突然出现。它要将“市”——现代化的实践场所,现代性的孕育空间,从旧有的广大的小农社会中切割出来。
它加速改变了古典中国城乡一治的结构,牟复礼认为的城乡连续统一体的状况(牟复礼,2002)。它急切赋权都市,希望经由都市的现代化而建设一个强大的民族国家。在这一过程中,旧有的“城乡连续统一体”断裂了,崩溃了,新的“城乡连续统一体”并没有建立,都市和腹地农村地区间的现代经济网络没有形成。“都市进步,农村破产”是1920—1930 年代的普遍状况。
如张之洞对于自开商埠的意见,“大旨谓振兴商务,须先认真讲求实业”,都市没有坚实、强大的实业发展(吴景超(1934) 指出的工业、金融和交通的发展),就没有足够能力吸纳农村劳动力。加上军阀混战、抗日战争等对于农村剩余与劳动力的高强度提取,民国政府失去相当部分的权力合法性。战后都市金融极度紊乱、物价严重通货膨胀,各级官僚腐败,又使国民政府丧失很大一部分它在都市空间中本有的权力合法性。以都市空间为依托的急峻现代化,在20世纪上半叶动荡的一战与二战的国际格局中,使得国民政府失去了它的合法治权和正当性,而不是相反。
建市过程中省市县划界的历史,是划界空间以生产现代性的过程,其历史路径有清晰脉络: