2008年《空间规划法》改革之前,荷兰一共编制过五次国家级空间规划(1960, 1966, 1974, 1988/1991, 2004):前两次是独立空间规划报告,1973年之后融入了“国家重大规划决策报告”(National Planning Key Decisions)。
该决策报告包含四种重大规划决策类型,分别是国家级空间规划(及环境影响报告)、局部国土的空间规划、各个部门规划中与空间结构有关的方面,以及特定重大项目规划。国家重大规划决策报告原则上是非法定的,却必须遵循一套严格的编制、协商、审批、监督程序。
“报告”由内阁责成空间规划属/局起草初步方案稿;初稿发布后进行广泛公示;之后内阁需与省市政府及区域水务局一同讨论草案及公众意见,并通过部长联席会议(ministerraad)的讨论确定递交议会第二院(Tweede Kamer)的送审稿;第二院通过后再呈交议会第一院(Eerst Kamer)【议会第一院的75名成员由省政府推举;议会第二院的150名成员由公众选举,主要职责是监督和辅助内阁制定法律法规】,后者作出最终审批决定。
引入这套复杂程序的目的是通过增加中央政府与省市政府、区域机构以及公众之间多方的对话和协商,使下级政府的政策执行者更清晰地理解国家重大决策,最大限度激发群众参与讨论和谏言国家政策,使国家政策更加准确有效地“接地气”。这套程序自提出到1986年正式写入《空间规划法》经过了10多年的调整和磨合。
2003年,住房、空间规划和环境部(VROM)提议起草简单化的《空间规划法》,该建议在2006年11月通过了第一院的批准,2008年7月新的《空间规划法》颁布生效。自此,“结构愿景”(Structure Vision)取代“国家重大规划决策报告”。这意味着国家空间规划的编制审批程序也相应简化,内容更加战略化。新修订法更加强调规划、策略与执行的整合模式。
所谓整合模式,是指国家层面的结构愿景所提出的概念和目标,相对应地辅以政府政策(policy)、实施策略(strategies)、可操作的具体项目,以及基于当前和未来社会经济条件的可行性评估。这一套完整的“目标—策略—评估”蓝图有助于中央政府和地方政府更好地沟通,规划可落地性强。此外,传承传统规划体系,新修订法继续强调规划过程中和内容上的既有广度也有深度的多方合作模式,也就是通过参与,“诱导”(seduction)合作伙伴从规划编制伊始产生合作的动机,提出他们的想法和见解,为规划的执行和落实奠定基础。
2010年部委重组,原国家住房、空间规划和环境部被拆分,空间规划的字眼彻底消失,其职能被归并到新成立的基础设施和环境部下属的空间规划和水务管理总局。这标志着国家空间规划的地位和重要性的弱化,以及向以可持续发展为主题的环境和交通类部门规划靠拢。为了进一步落实规划等事权下放,国家政府与省、市级政府于2011年签订了一份“政府间管理协议”,其中规定中央政府有划分三级政府事权的决定权,并负责保证地方政府有与事权相匹配的财权;国家政府不再划定城市发展边界(即荷兰规划图中的红线界定的范围)或把限制建设区(规划图中的绿线)强加给地方政府,这些责任逐渐交由省政府承担【2004年编制的《第五次国家级空间规划》中提出了红线和绿线控制的概念:红线是城市建设活动的控制范围,要求所有省级空间规划必须画出红线;绿线是农村地区限制建设的范围。红线和绿线轮廓之间的区域叫做均衡区域,允许部分有利于提高农村质量的小型开发活动】。
随后,基础设施和环境部于2012年3月颁布了《基础设施和空间结构愿景(2040)》报告(图2),综合替代了上轮国家空间规划报告、重点区域规划《兰斯塔德规划2040》、《国家交通战略与政策》等若干中央政策性文件。在未来的30年里,荷兰的空间发展战略将与经济增长与竞争力、交通可达性、环境的宜居性和安全性这几个概念紧密结合。新报告的主要目的是刺激经济增长,诸多的经济概念代替了空间概念,并尽可能地扫平一切阻碍经济发展的障碍。这意味着荷兰空间规划体系的性质正从“综合型”规划向“经济发展型”规划转变。