总第66期(2016年第12期)
△服务业转型发展引发国家高度关注。2015年我国服务业增加值首次占据GDP的“半壁江山”,今年政府工作报告中14次提及“服务业”一词,服务业的转型发展成为全国两会的热门话题。《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》大篇幅阐述创新驱动、网络经济与现代服务业转型等内容,推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变,将成为“十三五”时期国家经济结构优化的关键。加快建设众创空间、企业孵化器等新型服务载体,也是《重庆市深入实施创新驱动发展战略工作方案》(渝府办发〔2016〕25号)的明确要求。
△新型服务业概念及分类。新型服务业是指随着信息技术的发展和知识经济的出现、社会分工的细化和消费结构的升级,用现代化的新技术、新业态和新的服务方式改造提升传统服务而产生的,向社会提供高附加值、满足社会高层次和多样化需求的服务业。欧盟委员会将其分为四大类,一是技术因素驱动型,如电子商务、网络供应商、计算机化的高级通信服务和知识密集型服务等,二是经济因素驱动型,如外包服务、创新创意等,三是社会、人口和文化因素驱动型,如老年婴儿护理、家政服务、旅游服务等,四是制度因素驱动型,如私人提供的公共服务、第三方经济等。据悉,我国第二次、第三次经济普查时出现许多区别于商贸、零售、金融、办公等传统服务业的新业态,如电子商务、体验服务、数据服务等,根据国家统计局“新型服务业态增加值核算方法研究”课题组判断,我国目前大概存在40个新型服务行业和44种新型服务业态。部分的新型服务业态尚未纳入服务业增加值统计口径,更没有相应的规划控制标准。
△城市规划要引领新型服务业发展。一方面,经济新常态与网络电商冲击下,传统服务业(如批发零售、商务办公、餐饮娱乐等)的空间载体需求急剧下滑,写字楼空置率居高不下、商业综合体供大于求、百货大楼频频“关停”等现象时常发生,相关商业设施规划总量是否过剩,引发了行业的广泛关注与讨论。另一方面,“互联网+”与“大众创业、万众创新”成为当下时代主题,创新研发、文化创意、电子商务、保税贸易等新型服务业态大规模涌现,相关新型服务业载体空间规划是否充足,也成为社会各界热议话题。城市规划作为调节空间资源供给的政策工具,在供给侧改革背景下,更需科学谋划,前瞻研究,推动有限的空间资源高效配置,缓解“去库存”压力,引领新型服务业发展。
△新型服务业的城市规划管控现状。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)是引导各类产业载体规范发展的技术标准,对新型服务业发展的规划引导作用还有待加强,尚无与文化创意、科技研发、电子商务、保税贸易等新型服务业空间载体有直接应对关系的用地类型,与其相关的用地主要分散于公共管理与公共服务设施用地(A类)中的科研用地(A35类)、商业服务业设施用地(B类)中的其他商务用地(B29类)以及物流仓储用地(W类)等。《重庆市工业园区及工业项目规划管理办法》(渝府办发〔2015〕95号)回应了新型服务业用地管理问题,明确规定:2.5产业园、总部经济区和创意产业园等项目不属于工业用地上适建的项目,应纳入贸易、设计、咨询等技术服务办公类用地(B29)管理。然而在实际发展中存在“规划失灵”,此类新型服务业的发展空间并未受规划约束,其对应的用地类型多为工业、居住、公共服务设施用地等,如重庆小样青年创业社区位于体育用地(A4)之中,重庆“画家村”——虎溪公社位于高等院校用地(A31)之中,以及众多淘宝卖家并无专门的办公空间,而采用居住办公相结合的SOHO模式。虽然这些市场行为主要受租金价格影响,但也暴露出一定程度的规划不足与监管缺失等问题。
△国内外应对新型服务业发展的相关做法。新加坡引入“白地”概念,只要建设符合规定,开发商可根据需要,灵活决定土地利用性质、混合用途以及各类用途所占建筑量比例。“白地”起到土地预留、混合利用和用途转换的作用,增加土地利用的兼容性,为新型产业发展的不确定性提供更加灵活的空间。杨保军在中国城市发展论坛“城市规划和服务业发展”上也强调,应放松对服务业发展的管制,如有着“中国电子第一街”称号的深圳华强北,以前是一片工业区,政府放松对服务业用地类型的管制,允许研发、创意、商业等新型业态进驻工业区后,如今的华强北已演变成深圳的高新技术研发中心与市级商业中心。
△细分用地类型,为新型服务业发展预留空间。我市主城区控制性详细规划中,商业服务业设施用地分至中类表达,即B1、B2、B3、B4、B9五类。所有B类用地及建筑规模加总统计的量,其规模往往偏大,既不能反映传统服务业的规划总量,也不能体现新型服务业的空间需求。因此,建议深化用地供给侧改革,研究新型服务业发展趋势,细化B类用地供给模式、类型与分布,特别是新型服务业用地的预控办法与管理政策,为新型服务业的发展做好空间预留。
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办